В июне 2002 года Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу проект федерального закона “О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”.
Это первая попытка закрепления правового статуса ГАС “Выборы” в системе российского законодательства. До этого регулирование отношений, связанных с использованием автоматизированной системы, проводилось в основном на уровне ведомственных нормативных актов, а в федеральном законодательстве носило по большому счету фрагментарный характер.
Впервые идея использования средств автоматизированной обработки информации в ходе выборов была официально сформулирована в Концепции создания Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы”, разработанной по инициативе Центральной избирательной комиссии РФ в 1994 году. Идеи, заложенные в Концепции, нашли свое правовое отражение и развитие в принятых в 1994–1995 годах указах Президента РФ (№ 1723 от 23 августа 1994 года, № 227 от 28 февраля 1995 года и № 861 от 18 августа 1995 года), а также в Постановлении Правительства РФ № 1242 от 18 декабря 1995 года.
Работа по внедрению ГАС “Выборы” в избирательный процесс получила дополнительные стимулы, в том числе и финансовые, и уже в первом полугодии 1996 года первая очередь системы была принята в опытную, а в мае 2000 года – в постоянную эксплуатацию.
Таким образом, принятие специального закона, посвященного регламентации правоотношений, возникающих при использовании ГАС “Выборы” в процессах подготовки и проведения выборов, развитии автоматизированной системы, а также решении с ее помощью иных задач, не связанных с выборами, как никогда актуально, поскольку сегодня основной груз правового регулирования указанных вопросов приходится на Центральную избирательную комиссию РФ, что не соответствует ее организационно-правовой природе как правоприменительного органа.
Проектом тем не менее предусмотрено наделение ЦИК России нормотворческими функциями (подпункт “а” пункта 2 статьи 6), но только в части, не урегулированной федеральным законодательством. Данное положение могло бы быть вполне приемлемо, если бы сам проект исчерпывающим образом регламентировал все стадии использования ГАС “Выборы”. Однако, как показывает анализ законопроекта, многие вопросы не нашли отражения в его нормах, что ведет к необоснованному расширению полномочий ЦИК России по их регулированию.
Так, к сфере ведения Центральной избирательной комиссии РФ отнесено установление: порядка применения ГАС “Выборы” (пункт 2 статьи 5); порядка обеспечения безопасности информации в автоматизированной системе (подпункт “г” пункта 2 статьи 6); порядка деятельности информационных центров избирательных комиссий субъектов РФ (пункт 2 статьи 10); перечня и формы документов, подлежащих вводу в ГАС “Выборы”, обработке и выводу из системы, порядка их оформления, представления, передачи и получения, порядка применения электронной цифровой подписи (пункт 5 статьи 13); порядка формирования, передачи, копирования, тиражирования и хранения федеральных информационных ресурсов, доступа к ним, их использования (пункты 2–5 статьи 18, пункт 2 статьи 19); порядка образования и деятельности группы контроля за использованием ГАС “Выборы” (пункт 1 статьи 24) и др.
В некоторых из перечисленных случаев ЦИК России участвует в правовом регулировании наряду с законодателем, в других – самостоятельно. Если нормотворческие полномочия Центральной избирательной комиссии так велики, то возникает вопрос: зачем вообще нужен закон об автоматизированной системе?
Заслуживает отдельного внимания регламентация проектом принципов использования, эксплуатации и развития ГАС “Выборы”. Пожалуй, одним из главных принципов функционирования любой информационной системы является гласность в деятельности эксплуатирующих ее субъектов. По отношению к ГАС “Выборы” этот принцип раскрыт в пояснительной записке к проекту, согласно которой при использовании указанной системы должна обеспечиваться гласность избирательных процессов за счет максимально быстрого, всестороннего информирования избирателей и обеспечения их прав в условиях автоматизированной обработки данных. К сожалению, редакция упомянутого принципа содержится в проекте (пункт “б” статьи 4) в усеченном виде, что не позволяет в полной мере обеспечить его реализацию на практике.
Принцип недопустимости вмешательства в технологические процессы ГАС “Выборы” со стороны органов власти и их должностных лиц почему-то отнесен авторами законопроекта исключительно к процессу обработки информации (пункт “в” статьи 4), в то время как обойдены вниманием этапы сбора, накопления, хранения, поиска и распространения информации, что в соответствии со статьей 2 является составной частью информационных процессов в ГАС “Выборы”.
Неясно, как разработчики представляют себе реализацию принципа сочетания централизованного управления процессами использования ГАС “Выборы” с самостоятельностью субъектов РФ в решении вопросов, связанных с особенностями регионального и местного характера, закрепленного в пункте “г” статьи 4 проекта. Содержание законопроекта свидетельствует о принадлежности его к сфере исключительного ведения Российской Федерации (пункт “и” статьи 71 Конституции РФ), что предполагает регулирование указанного вопроса федеральными актами (часть 1 статьи 76 Конституции РФ). Действительно, в статье 3 проекта (“Правовая основа использования, эксплуатации и развития ГАС “Выборы”) не предусмотрена возможность принятия по рассматриваемому предмету законов субъектов РФ. Таким образом, несмотря на установление принципа самостоятельности субъектов Федерации в регулировании данной сферы, правовых инструментов его реализации проектом не предусмотрено. Это явное противоречие должно быть устранено.
Другим принципом является обязательность применения ГАС “Выборы” при проведении выборов и референдумов (пункт “д” статьи 4 проекта). Однако очевидно, что избирательные комиссии не всех уровней и не во всех регионах будут иметь техническую возможность использования автоматизированной системы уже на следующий день после принятия законопроекта. Это диктует необходимость закрепления в нем норм, определяющих порядок вступления в силу закона, либо переходных положений, которые позволят отсрочить вступление в силу указанного принципа.
В качестве гарантий невозможности постороннего вмешательства в работу ГАС “Выборы” в проекте (пункт “и” статьи 4) установлен принцип недопустимости подключения автоматизированной системы к сети Интернет и иным компьютерным сетям и каналам связи. Правда, этот запрет распространяется только на период проведения выборов, референдумов. В то же время Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” установлено, что в ходе выборов данные из автоматизированной системы должны быть доступны абонентам сети общего пользования Интернет.
Представляется, что с целью исключения любой возможности вмешательства в процесс работы ГАС “Выборы” необходимо стремиться к полной автономности автоматизированной системы, поскольку никто не может гарантировать, что постороннее вмешательство в систему даже до начала избирательной кампании не будет иметь последствий в ходе выборов.
Не совсем корректно сформулирован подпункт “б” пункта 2 статьи 6 проекта, в соответствии с которым Центральная избирательная комиссия РФ руководит деятельностью избирательных комиссий по единообразному использованию ГАС “Выборы” при подготовке и проведении выборов. О руководящей роли ЦИК России по отношению к нижестоящим избирательным комиссиям можно говорить только при проведении федеральных избирательных кампаний. Что же касается выборов в субъектах Федерации, то в этом случае региональные комиссии представляют собой самостоятельные государственные органы, не входящие в “центризбиркомовскую вертикаль”. В подобной ситуации можно ставить вопрос об установлении Центральной избирательной комиссией условий единообразного использования автоматизированной системы, а не о руководстве действиями нижестоящих комиссий.
В пункте 2 статьи 7 проекта закреплена возможность издания избирательными комиссиями субъектов РФ, окружными и территориальными избирательными комиссиями нормативных актов по вопросам применения ГАС “Выборы”. Но в соответствии со статьей 3 указанные нормативные акты не могут являться правовой основой использования автоматизированной системы.
Среди нормативных правовых актов, которыми обязаны руководствоваться в своей деятельности информационные центры избирательных комиссий субъектов РФ (пункт 2 статьи 10 проекта), указаны только нормативные акты ЦИК России и избирательной комиссии субъекта РФ, а не акты федерального законодательства.
Как следует из преамбулы и статьи 5 проекта, а также из пункта 4 статьи 74 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, основное назначение Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы” – информационное обеспечение процессов подготовки и проведения выборов, референдумов. То есть, данные, полученные из автоматизированной системы, служат исключительно для информирования общественности, являются предварительными и не имеют юридического значения. С этой позиции вызывает сомнение целесообразность наличия в пункте 3 статьи 12 проекта положений, определяющих порядок придания юридической силы протоколу об итогах голосования, сводной таблице, иному избирательному документу, выведенному из ГАС “Выборы”, поскольку никакие юридически значимые действия с помощью этих документов совершены быть не могут.
Положение статьи 15 проекта об обязанности предоставления органами местного самоуправления служебных помещений, оборудованных средствами связи и энергоснабжения, для установки и эксплуатации комплексов средств автоматизации ГАС “Выборы” на основе договора безвозмездного пользования противоречит части 2 статьи 132 Конституции РФ, а также корреспондирующему ее пункту 4 статьи 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В них предусматривается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только с одновременной передачей им необходимых материальных и финансовых средств.
Упоминание в пункте “в” статьи 17 проекта о картографической информации об административно-территориальном делении применимо только к федеральному и региональному уровням. Необходимо учесть, что на муниципальном уровне административно-территориального деления не существует.
Недостаточно урегулирован в проекте порядок доступа к информационным ресурсам ГАС “Выборы”. В одном случае в нем дается исчерпывающий перечень субъектов, имеющих право доступа к указанным ресурсам (пункт 1 статьи 19), в другом – избирательным комиссиям предоставляется право определять иных пользователей помимо перечисленных лиц (пункт 2 статьи 19).
Все это – следствие уже упомянутых пробелов в правовом регулировании принципов обеспечения гласности в использовании автоматизированной системы. В сущности, законопроект обеспечивает доступ к информационным ресурсам системы лишь для членов избирательных комиссий, работников их аппаратов и должностных лиц органов власти. Никаких гарантий для избирателей, их объединений, политических партий в проекте не установлено, что служит препятствием для реализации конституционного права каждого гражданина на свободное получение информации (часть 4 статьи 29 Конституции РФ).
Не урегулирован в проекте и вопрос контроля за использованием ГАС “Выборы”. Как следует из пункта 1 статьи 24, для осуществления контролирующих функций избирательной комиссией соответствующего уровня создается группа контроля. Вместе с тем ни порядок образования, ни вопросы деятельности данной группы в статье никак не регламентируются. Неясно, кого именно избирательные комиссии имеют право назначить членом группы контроля, где гарантии его независимости, если контролирующая структура создается самим контролируемым органом.
В перечне прав группы контроля, перечисленных в пункте 2 статьи 24 проекта, содержатся такие позиции, которые следует причислить скорее к обязанностям членов указанной группы, так как иначе непонятно, зачем вообще эта группа создается. К ним можно отнести право:
– контролировать правильность ввода данных из протоколов избирательных комиссий и правильность повторного ввода или корректировки введенных данных;
– сопоставлять результаты ручной и автоматизированной обработки информации;
– следить за обязательным документированием фактов выполнения действий, предусмотренных регламентами и планами соответствующих избирательных комиссий;
– некоторые другие.
Прямое ограничение прав наблюдателей и представителей средств массовой информации заложено в пункте 3 статьи 24 проекта, в котором предусмотрен не уведомительный, а разрешительный порядок доступа указанных субъектов в помещение информационного центра избирательной комиссии. Неясно, как подобная норма может сочетаться с установленным в статье 4 этого же проекта принципом гласности в деятельности избирательных комиссий.
С целью установления ответственности за фальсификацию данных, вносимых в ГАС “Выборы”, разработчиками был подготовлен проект федерального закона, вносящий изменения в статью 142 Уголовного кодекса Российской Федерации. Перечень субъектов, для которых указанной статьей предусматривается ответственность за фальсификацию избирательных документов, предлагается дополнить лицами, допущенными в установленном порядке к автоматизированной обработке этих документов.
Поскольку в настоящий момент определение термина “избирательные документы” в законодательстве отсутствует, возникает вопрос о возможности отождествления понятия “избирательный документ” с электронной формой документа, находящегося в ГАС “Выборы”. Иными словами, можно ли квалифицировать намеренное искажение вводимых в автоматизированную систему данных бумажных протоколов как фальсификацию избирательного документа?
Принятие федерального закона “О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы” будет иметь позитивный результат, если законопроект освободится от перечисленных и других недостатков. В этом случае правовое регулирование порядка использования автоматизированной системы, тяжесть которого в настоящий момент лежит в основном на ведомственных актах, будет выведено на качественно иной уровень.
