Несмотря на то, что голосование по открепительным удостоверениям используется на президентских выборах начиная с 1996 года, связанные с ним процедуры до сих пор недостаточно проработаны. При этом мало кто осознает, что пробелы в законодательстве в данном вопросе легко использовать для фальсификаций3. Одна из опасностей состоит в отсутствии должного контроля за открепительными удостоверениями, находящимися в избирательных комиссиях, в частности, изъятых у избирателей.
Традиционный порядок выдачи открепительного удостоверения предусматривает внесение в удостоверение фамилии избирателя, которому оно выдается. Однако такой порядок никак не отражен ни в рамочном законе, ни в законопроектах о выборах Государственной Думы и Президента. Напротив, в указанных проектах предлагается норма, согласно которой открепительное удостоверение считается действительным, если на нем имеется печать избирательной комиссии и подпись члена комиссии (при наличии отрывного талона печать и подпись должны быть также и на талоне). И все. Таким образом, получается, что открепительное удостоверение будет действительным и в том случае, когда в нем отсутствует фамилия избирателя, а также в том случае, когда в нем указана фамилия не того избирателя, который его предъявляет.
Если идти по традиционному пути, то в законе необходимо жестко закрепить обязанность члена избирательной комиссии при выдаче открепительного удостоверения вписывать в него фамилию, имя, отчество и номер паспорта избирателя, так и обязанность члена участковой комиссии проверять соответствие данных, указанных в открепительном удостоверении, паспортным данным.
Однако представляется, что такой способ полностью не гарантирует от возможности повторного использования открепительных удостоверений. Более действенной была бы норма, предусматривающая погашение всех открепительные удостоверений, по которым голосует избиратель, а не только тех, по которым избиратель голосует на своем же избирательном участке. Необходимо также подсчитывать все открепительные удостоверения (отрывные талоны), изъятые у избирателей (а не только те, по которым избиратель голосует на своем же избирательном участке), и сравнивать результат подсчета с числом избирателей, проголосовавших по открепительным, определяемым по записям в списке избирателей.
Для того, чтобы контроль за открепительными удостоверениями мог быть эффективным, следует внести еще некоторые изменения в закон о выборах Президента (а также аналогичные изменения в рамочный закон и закон о выборах депутатов Государственной Думы), а именно:
ввести в протокол участковой комиссии строки, учитывающие выдачу открепительных удостоверений в территориальных избирательных комиссиях;
поскольку закон не запрещает комиссиям субъектов и Центризбиркому оставлять у себя резервное количество открепительных удостоверений, обязанность погашать неиспользованные открепительные удостоверения и составлять об этом действии акт должна быть распространена на все избирательные комиссии, а не только на территориальные и участковые;
необходимо установить, что в день голосования (до начала голосования) на общих выборах Президента комиссии обязаны оторвать у неиспользованных открепительных удостоверений отрывные талоны, подсчитать их и погасить;
нормы, связанные с голосованием по открепительным удостоверениям, желательно объединить в одном месте – либо в пункте 7 статьи 68, либо в пункте 6 и 7 статьи 69, иначе возникает путаница.
В проекте закона о выборах Президента предлагается включить в протокол участковой комиссии число открепительных удостоверений, погашенных в соответствии с пунктом 6 статьи 69, то есть число избирателей, проголосовавших по открепительным удостоверениям на своем избирательном участке (строка 15). Такая строка не предусмотрена рамочным законом. Аналогичная строка (под номером 17) использовалась на выборах депутатов Государственной Думы в 1999 году и Президента РФ в 2000 году, но ничего, кроме путаницы, не вызывала. Примечательно, что в проекте закона о выборах депутатов Государственной Думы такая строка не предусмотрена, хотя как раз на парламентских выборах она имеет хоть какой-то смысл для обеспечения дополнительного контроля (при сравнении содержимого протоколов №№ 1 и 2).
