Закон требует (п.22 ст.77 Закона РФ О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ), чтобы после заполнения протокола участковая избирательная комиссия проверила четыре контрольных соотношения. Инструкция ЦИК рекомендует помимо этих соотношений проверять еще три соотношения. Программное обеспечение, которое было использовано на участках для проверки протоколов, проверяло дополнительно к этим семи соотношениям еще несколько. Следует, однако, заметить, что из всех предлагаемых для проверки контрольных соотношений есть одно и только одно, которое накладывает очень жесткие требования на точность подсчетов в участковой комиссии.
Все остальные требования соблюсти достаточно просто. Из семи упомянутых выше соотношений три являются соотношениями типа равенств, а четыре – типа неравенств. Последние обычно бывают выполнены с большим запасом прочности. Четвертое соотношение из приложения №5 закона будет выполнено обязательно, если при заполнении 9-й строки протокола не сделана арифметическая ошибка. Соблюдение баланса открепительных удостоверений, который рекомендован ЦИК, не представляет затруднений, поскольку количество открепительных, получаемых участковой комиссией от территориальной, невелико (несколько десятков).
Наоборот, точный баланс бюллетеней (соотношение №2 Приложения №5) соблюсти очень трудно. Основной причиной является то, что трудно с точностью до единицы подсчитать количество выданных бюллетеней (общее количество выданных бюллетеней на обычном участке составляет около тысячи). Естественные ошибки при подсчете выданных бюллетеней по пометкам в списках избирателей, ошибки при подсчете полученных и погашенных бюллетеней приводят к тому, что соотношение №2 обычно бывает не выполнено. Закон и инструкция ЦИК требуют, чтобы в этом случае был произведен пересчет погашенных бюллетеней и пометок в списках избирателей, что является довольно трудоемкой процедурой. Повторный пересчет, производимый в нервозной обстановке усталыми членами комиссии, может опять не дать нужного баланса. Хотя инструкция ЦИК (но не закон) предлагает в случае невыполнения контрольного соотношения №2 составить акт об утере бюллетеней или о превышении их количества, большинство комиссий по понятным причинам предпочитает просто подогнать баланс.
В нашем округе все протоколы участковых комиссий были сбалансированы. Более того, в Москве, также как еще в 58 субъектах Федерации, были сбалансированы8 вообще все протоколы №1 и №2 окружных комиссий. По всей России 191 окружная избирательная комиссия из 224 сумели свести баланс в протоколе №2. Если судить по протоколам окружных избирательных комиссий, то по всей России было утеряно 310 бюллетеней (для голосования по федеральному округу) из 102 с лишним миллионов, выданных участковым комиссиям!
Балансовое соотношение, о котором идет речь, выглядит следующим образом:
{2}= {3}+{4}+{5}+{6},
где цифра внутри фигурных скобок обозначает номер строки протокола (№1 или №2). Напомним содержимое строк:
{2}-число избирательных бюллетеней, полученных участковой избирательной комиссией;
{3}-число избирательных бюллетеней, выданных досрочно проголосовавшим избирателям;
{4}-число погашенных избирательных бюллетеней;
{5}-число избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательном участке в день голосования;
{6}-число избирательных бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим вне помещения для голосования.
Что делать, если этот баланс не сходится даже после нескольких пересчетов, а составлять акт об утере бюллетеней (или о превышении их количества) не хочется? В этом случае надо изменить содержимое одной из строк, входящих в баланс. Число в строке 2 исправить уже нельзя, потому что оно указано в акте о передаче избирательных бюллетеней от территориальной комиссии к участковой. Число в строке 3 равно нулю (за очень редким исключением), а число в строке 6 должно соответствовать количеству заявлений избирателей. Изменить строку 4 можно, но опасно, поскольку пересчет бюллетеней (в случае проверки вышестоящей комиссией) произвести намного проще, чем пересчет отметок в списке избирателей. Поэтому остается лишь одна возможность – изменить содержимое строки 5. Так, по-видимому, и поступает большинство комиссий, у которых не сошелся упомянутый выше баланс.
Гипотезу о “подгонке” можно проверить сравнением протоколов одной и той же комиссии по разным типам выборов. Дело в том, что каждый из протоколов “балансируется” по отдельности, без учета других протоколов.
Сравним количество бюллетеней, выданных по федеральному округу и по одномандатному округу. Если не учитывать редчайшие9 случаи, когда избиратель, пришедший на участок, отказывается от получения бюллетеня, разность количества выданных бюллетеней по федеральному и одномандатному округам (ниже эта разность обозначается буквой d ) должна быть не меньше нуля. Тем не менее, в 23 комиссиях из 206 эта разность оказалась отрицательной. Видимо, в этих комиссиях производились “подгонки”, по крайней мере, по одному из протоколов. Однако, “подгонка” могла и не привести к отрицательности величины d , если, например, при подгонке было завышено число избирателей, получивших бюллетень по федеральному округу, или занижено число избирателей, получивших бюллетень по одномандатному округу. Существует еще один критерий проверки.
Понятно, что упомянутая разность d должна быть равна количеству избирателей, которые не проживают на территории избирательного округа, к которому принадлежит данный избирательный участок. Но эта величина должна быть очень близка к разности между 15-й и 17-й строками протокола №2, поскольку последняя разность равна числу избирателей, которые голосовали по открепительным, но не проживают на территории данного участка (в последнюю разность, впрочем, входят те, кто проживает на территории данного избирательного округа, но не проживает на территории участка; однако таких – единицы, см. выше). Поэтому, следующая комбинация строк D =d -{Строка 15 протокола№2}+{Строка 17 протокола №2} должна быть равна нулю или чуть меньше.
Следующая таблица показывает, распределение участковых комиссий нашего округа по величине D.
В таблице 2 темно-серым цветом выделены ячейки, характеризующие количество комиссий, для которых нарушаются естественные соотношения D £ 0 и d ³ 0. Можно с уверенностью сказать, что в этих комиссиях производилась “подгонка”, по крайней мере, одного из протоколов. Еще 37 (11+26) комиссий (где D находится в границах от –30 до –5 являются подозрительными (правда, для одной из этих комиссий есть “рациональное” объяснение – это закрытый участок - медицинский диспансер). В 109 комиссиях (у которых D находится в интервале от –4 до 0) величина исследуемого показателя вполне объяснима.
Таким образом, по крайней мере у четверти комиссий нашего округа при сравнении наблюдаются расхождения, свидетельствующие о “подгонке” одного или двух протоколов. Как обстояли дела в других московских округах? К сожалению, у нас нет сведений по всем участковым комиссиям г. Москвы. При суммировании данных участковых комиссий по всему округу положительные и отрицательные отклонения компенсируют друг друга, поэтому даже в тех округах, где существуют “подозрительные” участки, суммарное отклонение D может быть небольшим. На рисунке 2 изображен показатель D для всех 15 московских округов. Несмотря на упомянутый компенсационный эффект, в 7 московских округах показатель D оказался довольно большой положительной величиной, а в одном округе – довольно большой отрицательной величиной. (Напомним, что, если бы все участковые комиссии включали строку 17 в строку 15, то величина D должна быть небольшой отрицательной величиной (количество избирателей, голосовавших не на своем участке, но в своем округе); небольшое положительное отклонение величины D (как в 199-й комиссии) может быть объяснено невключением строки 17 в строку 15.) Большие положительные и отрицательные значения этой величины могут быть рационально объяснены только “подгонкой” протоколов участковых комиссий. При этом в каждой участковой комиссии “подгонка” может быть “небольшой”, но суммарное отклонение достигает большой величины за счет большого количества комиссий в каждом округе.
То, что многие участковые комиссии “подгоняют” числа в протоколах, в общем-то, не тайна. Причиной такой “подгонки” является жесткое требование закона о строгом соблюдении некоторого балансового соотношения. Как следствие мы имеем протоколы, несоответствующие реальности, и хорошо, если это несоответствие не сказывается на результатах выборов.
То, что участковые комиссии порой не могут точно подсчитать бюллетени, свидетельствует о необходимости повышать квалификацию их членов, наполнять их более компетентными людьми. Вопросы формирования избирательных комиссий – одно из слабых мест российского избирательного законодательства. Кроме того, в законе следует уточнить требования о контрольных соотношениях. Эти требования должны быть сформулированы приблизительно так, как в Инструкции ЦИК, то есть с меньшей жесткостью.
Введение (точнее возвращение) открепительных удостоверений внесло в процесс контроля выборов путаницу, иначе говоря, привело к обратному результату. Открепительные, как средство борьбы с нарушениями при досрочном голосовании, скорее усложнили контроль, а не облегчили его. Наличие открепительных на этих выборах косвенно повлекло также ущемление избирательных прав (на закрытых участках от избирателей требовали открепительные удостоверения). С другой стороны, контроль за досрочным голосованием в новом законодательстве значительно усилен. С нашей точки зрения, введение голосования по открепительным было не только неэффективным, но и вредным.
Наконец, сделаем еще одно предположение. На наш взгляд, ГАС “Выборы” может быть существенно улучшена в направлении оперативного анализа качества протоколов и повышения ее роли в гласности избирательного процесса.
