Поскольку структура высшего исполнительного органа Республики Дагестан предполагает, с одной стороны, наличие коллегиального органа, в полномочия которого входит осуществление исполнительной власти на территории Республики, а с другой – руководителя этого органа, обладающего собственной компетенцией, под предметами ведения Государственного Совета Республики Дагестан следует подразумевать полномочия Государственного Совета в целом и полномочия его Председателя.
Деятельность Государственного Совета Республики Дагестан осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Республики Дагестан, Законом Республики Дагестан “О Государственном Совете Республики Дагестан”.
В 2000 г., в рамках проходящей в регионах кампании по приведению местного законодательства в соответствие с федеральным, дагестанские парламентарии внесли изменения и дополнения в действующую Конституцию Республики Дагестан, исключив многие противоречивые нормы, вмешивавшиеся в компетенцию федеральной власти. Однако некоторые конституционные положения, не согласующиеся с федеральным законодательством, по-прежнему не изменены.
Анализ республиканского законодательства показывает, что во многих случаях о приоритете норм федеральной Конституции и законов в деятельности Государственного Совета в нем не упоминается (статьи 91, 95, 96, 98, 100 Конституции Республики Дагестан).
Пункт 4 статьи 91 Конституции Республики Дагестан определяет полномочия Государственного Совета по формированию судов, действующих на территории Республики. Вместе с тем регулирование образования и деятельности федеральных судов не может осуществляться нормативными правовыми актами субъектов РФ, поскольку Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (пункт “о” статьи 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (пункт “г” статьи 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу статьи 118 (часть 3) определяется исключительно Конституцией РФ и федеральным конституционным законом.
К судам субъектов Российской Федерации Федеральным конституционным законом “О судебной системе Российской Федерации” (пункт 4 статьи 4) отнесены лишь их конституционные суды и мировые судьи (см. также постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000г. № 10-П).
Аналогичные замечания можно высказать и в отношении пункта 5 статьи 91 Конституции Республики Дагестан, согласно которому Государственный Совет вносит предложение о кандидатуре на должность руководителя республиканского управления Центрального банка. В соответствии со статьей 83 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” национальные банки республик являются территориальными учреждениями Банка России и порядок назначения руководителей этих учреждений утверждается Советом директоров Центрального Банка (пункт 10 статьи 16 указанного Федерального закона).
Вмешательством в компетенцию федеральных органов власти является также закрепление пунктом 9 статьи 91 Конституции Республики Дагестан за Государственным Советом полномочия по введению на территории Республики чрезвычайного положения. В соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации и статьей 4 Федерального конституционного закона “О чрезвычайном положении” введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения является исключительной прерогативой Президента РФ.
В пункте 13 статьи 91 Конституции Республики Дагестан не совсем точно отражена процедура внесения Государственным Советом представлений к награждению государственными наградами Российской Федерации. В частности, не указано, что данное представление может быть внесено Президенту РФ только после согласования с соответствующими федеральными органами государственной власти (пункт 5 положения “О государственных наградах Российской Федерации”, утвержденного Указом Президента РФ от 6 января 1999 г. № 19).
Признание гражданства Республики Дагестан в качестве обязательного условия приобретения гражданином пассивного избирательного права при избрании на должность Председателя Государственного Совета (статья 93 Конституции РД) искажает конституционные принципы избирательного права. В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Закона Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации” гражданами республики в составе Российской Федерации являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории этой республики.
Подобные ограничения нарушают нормы Конституции РФ, согласно которым каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами (часть 2 статьи 6), граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти (часть 2 статьи 32) и из которых следует, что условия реализации пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации должны быть едиными на всей ее территории. Субъект же Российской Федерации, вводя своими нормативными актами дополнительные условия осуществления пассивного избирательного права, расходящиеся с федеральным регулированием, нарушает тем самым равенство избирательных прав граждан Российской Федерации. Аналогичная позиция уже была высказана в постановлении Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. № 2-П.
В качестве одного из полномочий Председателя Государственного Совета в пункте 2 статьи 95 Конституции Республики Дагестан упомянуто его право на представительство от имени Республики в международных отношениях. Вместе с тем признание Республики Дагестан самостоятельным субъектом международных отношений означало бы признание ее государственного суверенитета, что противоречит статьям 3 (часть 1), 4 (часть 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт “б”). Данная правовая позиция отмечена в определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О.
В статье 97 Конституции Республики Дагестан указано, что Председатель Государственного Совета вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии актов органов представительной и исполнительной власти Российской Федерации Конституции РФ, Федеративному и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. Эта норма не согласуется с частью 2 статьи 125 Конституции РФ, определяющей полномочия Конституционного Суда РФ. Согласно указанной статье Конституционный Суд РФ разрешает дела только о соответствии Конституции РФ и только нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.
Не совсем корректна формулировка статьи 98 Конституции Республики Дагестан, в соответствии с которой Государственный Совет вправе отменять решения органов исполнительной власти на территории Республики, если они противоречат Конституции и законам Республики Дагестан, поскольку термин “органы исполнительной власти” относится также и к органам исполнительной власти Российской Федерации. Что касается полномочий высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, то они могут распространяться только на исполнительные органы власти данного субъекта Федерации.
Это не исключает возможности обжалования незаконных решений федеральных органов исполнительной власти в судебном порядке. Однако согласно части 2 статьи 90, части 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Корреспондирующие нормы содержатся и в пункте 8 статьи 18, пункте 3 статьи 22 Федерального закона “Об общих принципах …”, в соответствии с которыми высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обязано исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Издаваемые им и высшим исполнительным органом субъекта Федерации акты не должны противоречить нормативным актам федеральных органов исполнительной власти.
Установив в статье 99 Конституции Республики Дагестан неприкосновенный статус для личности Председателя и членов Государственного Совета, республиканские законодатели вышли за пределы своих полномочий, поскольку это вопрос уголовно-процессуального законодательства, которое относится к исключительному ведению Российской Федерации (пункт “о” статьи 71 Конституции РФ), и, следовательно, может быть урегулирован только в федеральном законодательстве.
До изменения порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, когда главы регионов были по совместительству членами Совета Федерации, на них распространялись привилегии, предусмотренные Федеральным законом “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Тогда субъекты Федерации могли закреплять в своем законодательстве положения, регламентирующие неприкосновенный статус главы исполнительной власти, дословно повторяя при этом соответствующие нормы Федерального закона. Теперь же в федеральном законодательстве отсутствуют положения, наделяющие глав субъектов Федерации неприкосновенностью.
Высказанные замечания в равной мере относятся к аналогичным положениям Закона Республики Дагестан “О Государственном Совете Республики Дагестан”.
