Как уже отмечалось, в Республике Дагестан применен нестандартный по сравнению с другими субъектами Российской Федерации подход к формированию высшего исполнительного органа государственной власти – Государственного Совета.
Республиканское законодательство об избрании Государственного Совета составляют Конституция Республики Дагестан и Закон Республики Дагестан “О Конституционном Собрании Республики Дагестан”.
Государственный Совет Республики Дагестан избирается сроком на 4 года. За 30 дней до истечения этого срока Народным Собранием Республики Дагестан созывается Конституционное Собрание, которое осуществляет непосредственное избрание состава Государственного Совета. При этом отдельно избираются члены Государственного Совета и его Председатель.
Конституционное Собрание включает в себя депутатов республиканского парламента и избираемых представительными органами местного самоуправления представителей административно-территориальных образований Республики Дагестан.
В состав Государственного Совета Республики Дагестан входят: Председатель, его первый заместитель, которым по должности является Председатель Правительства Республики Дагестан, заместитель Председателя, который может быть избран из состава его членов, и члены Государственного Совета.
Правом выдвижения кандидатов на должности Председателя и членов Государственного Совета обладают только члены Конституционного Собрания. Система голосования по выдвинутым кандидатурам двухтуровая. Сначала производится рейтинговое голосование по всем выдвинутым кандидатурам, после чего трое кандидатов на пост Председателя Государственного Совета, набравших наибольшее количество голосов (трое кандидатов одной национальности на пост члена Государственного Совета, набравших наибольшее число голосов), включаются в бюллетень для повторного голосования.
Избранными считаются кандидаты, получившие в свою поддержку более половины голосов от числа принявших участие в голосовании членов Конституционного Собрания.
Процедуру формирования Государственного Совета Республики Дагестан с точки зрения ее законности стоит рассмотреть по двум основаниям:
– законность осуществления исполнительной власти в Республике коллегиальным органом;
– законность проведения выборов этого органа непрямым голосованием.
Первое. Пунктом “н” части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В развитие этой нормы в части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации определено, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными в федеральном законе.
Конституцией РФ установлены следующие требования к организации в субъектах Российской Федерации органов государственной власти:
– государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (статья 10);
– государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (часть 2 статьи 11);
– в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77).
Как видим, создание в субъекте Российской Федерации коллегиального органа для осуществления высшей исполнительной власти не вступает в противоречие ни с одним из перечисленных требований.
Общие принципы организации региональных представительных и исполнительных органов государственной власти определяются Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.
Несмотря на то, что во многих случаях по тексту указанного Федерального закона властными полномочиями по осуществлению исполнительной власти в субъекте Российской Федерации наделяется высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, основополагающие положения, раскрывающие принципы построения структуры органов региональной государственной власти (статьи 2 и пункт 1 статьи 17 Федерального закона), признают в первую очередь в качестве субъекта ее исполнительной ветви именно орган государственной власти, а не отдельное лицо.
Что же касается установления должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, то в соответствии с частью 2 статьи 2 и пунктом 2 статьи 17 Федерального закона “Об общих принципах…” это является правом, а не обязанностью субъекта Российской Федерации.
Таким образом, исходя из права, данного субъектам Федерации частью 1 статьи 77 Конституции РФ по самостоятельному регулированию собственной системы органов власти (в случае, если при этом не нарушаются нормы федерального законодательства), Республика Дагестан правомерно определила структуру республиканского органа исполнительной власти с учетом местных особенностей и национальных традиций.
В то же время, предусмотрев коллегиальную форму принятия решений высшим исполнительным органом власти Республики, законодатели оставили без внимания вопрос о коллегиальной ответственности за эти решения. В статье 100 Конституции Республики Дагестан предусмотрена возможность отрешения от должности отдельно Председателя и членов Государственного Совета за нарушение ими Конституции и законов Республики Дагестан, а также данной присяги. Однако нигде не предусмотрена ответственность Государственного Совета в целом за принятие актов, противоречащих федеральному и республиканскому законодательству.
Не учтена в полной мере специфика Республики Дагестан и в статье 19 Федерального закона “Об общих принципах…”, которая допускает возможность выражения недоверия региональным парламентом только высшему должностному лицу субъекта Федерации и отрешения его от должности Президентом РФ. Вместе с тем Председатель Государственного Совета может отвечать только за решения, принятые им самим. Что касается указов и постановлений Государственного Совета Республики Дагестан, принятых в нарушение закона, то в этом случае весь состав Государственного Совета должен нести коллективную ответственность.
Второе. Процедура избрания Председателя и членов Государственного Совета Республики Дагестан исключает прямое голосование граждан за выдвинутых кандидатов, что не согласуется с положениями Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, в соответствии с которыми выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются обязательными (статья 9), а в качестве принципов проведения этих выборов установлено всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании (пункт 1 статьи 3, статьи 4–6).
Долгое время этот тезис использовался противниками действующей в Дагестане системы государственного устройства. Однако после принятия в 1999 г. Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” сторонники косвенного избрания Государственного Совета получили дополнительный аргумент в защиту своей позиции.
Согласно пункту 1 статьи 18 указанного Федерального закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается на основе прямого избирательного права, за исключением случаев, когда на день вступления Федерального закона в силу конституцией субъекта Федерации предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ путем избрания его специально созываемым собранием представителей.
Для того чтобы оценить правомерность действующей в Республике Дагестан процедуры избрания органов государственной власти, необходимо понять природу законодательного регулирования в сфере формирования органов власти в Российской Федерации путем разграничения предметов регулирования профильных федеральных законов.
Дело в том, что гарантии избирательных прав, принципы и процедура проведения выборов различного уровня регулируются Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Что же касается порядка образования, формирования (избрания) и деятельности органов власти, то основополагающие принципы в этой области устанавливаются федеральными законами “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
Здесь стоит обратить внимание на то, что термины “избрание” и “выборы” отнюдь не тождественны. Под процедурой избрания в законодательстве понимается конкретный способ формирования соответствующего органа власти, выборы же являются лишь одной из форм избрания должностных лиц.
Таким образом, говоря о нормах Федерального закона “Об основных гарантиях…”, закрепляющих обязательность проведения выборов с соблюдением таких принципов, как всеобщее равное и прямое голосование, прежде всего следует иметь в виду, что эти положения действуют в случаях, когда соответствующим законом предусмотрено избрание должностного лица именно путем проведения выборов.
В качестве примера возможности формирования органов власти иным способом можно привести уже упоминавшуюся норму пункта 1 статьи 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, а также положение пункта 1 статьи 16 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которое позволяет избирать главу муниципального образования не прямым голосованием избирателей, а представительным органом местного самоуправления из своего состава.
Признавая правомерность действующего в Республике Дагестан порядка избрания Государственного Совета, в то же время нельзя не видеть некоторые недостатки регламентации названной процедуры.
Несмотря на то, что положения Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не могут напрямую распространяться на процесс избрания Председателя и членов Государственного Совета Республики Дагестан, основополагающие принципы осуществления права граждан на участие в формировании органов власти, закрепленные в названном Федеральном законе и согласующиеся с процедурой косвенного избрания, могут и должны быть отражены и в законодательстве, регулирующем порядок избрания Государственного Совета.
Это относится к принципам всеобщего избирательного права (в части реализации пассивного избирательного права), равного избирательного права (равное количество голосов у каждого “выборщика”), тайного, свободного и добровольного голосования лиц, участвующих в избрании, альтернативного избрания, открытости и гласности в деятельности уполномоченных органов и должностных лиц при подготовке и проведении избрания, подсчете голосов и установлении итогов голосования, результатов избрания, к расширению перечня субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов на указанные должности, своевременному доведению до сведения лиц, участвующих в избрании, достоверной и полной информации о выдвинутых кандидатах, возможности голосовать не только за, но и против предложенных кандидатур, требованию об официальном обнародовании результатов избрания, а также к иным принципам, позволяющим проводить формирование высшего исполнительного органа власти Республики на демократической основе.
