предвыборная агитация

Выборы являются периодом повышенной конфликтности и агитационных столкновений, словесных дуэлей. Идейный прессинг на избирателей в это время происходит, прежде всего, в средствах массовой информации.

Именно этот способ предвыборной агитации является всеобъемлющим по сравнению с другими видами предвыборной агитации, так как в отличие от митингов, шествий, собраний, встреч, он охватывает практически всю аудиторию избирателей. Поэтому совершенствованию его правовой регламентации должно быть уделено особое внимание.

Пожалуй, главным недостатком обновленного в 1999 г. законодательства о выборах в части регламентации предвыборной агитации является нечеткое определение самого понятия “предвыборная агитация”, закрепленное сначала в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, затем перешедшее в федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, а также почти дословно переписанное региональными законами о выборах.

Согласно этим законам под “предвыборной агитацией” понимается деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.

Это определение практически не позволяет отделить предвыборную агитацию как таковую от информационных или аналитических материалов, репортажей, журналистских расследований, направленных на освещение хода избирательной кампании, важных политических или общественных событий, участниками которых стали кандидаты, их представители, лидеры избирательных блоков, объединений.

Прошедшие избирательные кампании дали нам многочисленные примеры того, как журналисты, публиковавшие нейтральные материалы, не преследовавшие агитационных целей, получали от избирательных комиссий официальные предупреждения за нарушение порядка проведения предвыборной агитации помимо средств избирательного фонда. В то же время на центральных телеканалах, в печатных изданиях в течение длительного времени без должной реакции со стороны комиссий шли целенаправленные кампании по продвижению или дискредитации избирательных блоков и объединений, конкретных кандидатов.

Очевидно, что размытая формулировка закона предоставляет избирательным комиссиям широкие возможности для субъективной трактовки нарушения правил предвыборной агитации. С одной стороны, под это определение может подпадать публикация в средствах массовой информации любой позитивной, негативной или даже нейтральной информации о кандидате, потому что всегда есть вероятность того, что ее опубликование будет истолковано как побуждающее избирателей проголосовать за или против этого кандидата. С другой стороны, избирательные комиссии могут не признать предвыборной агитацией материалы, рассказывающие о кандидате, поскольку в таких публикациях нет призывов за него голосовать.

В связи с изложенным полагаем, что назрела потребность более детального и точного определения базового понятия предвыборной агитации.

Важная роль средств массовой информации требует также комплексного закрепления правил их участия в избирательном процессе как относительно самостоятельного института. Данный институт должен регламентироваться или специальной главой федеральных законов о выборах, или отдельным федеральным законом. Особенно это касается вопросов ответственности СМИ за нарушение избирательного законодательства. Видами такой ответственности являются гражданская, уголовная, административная и конституционно-правовая. И если механизм реализации первых трех достаточно определен в соответствующих отраслях законодательства, то конституционно-правовая ответственность СМИ выражается в таких фрагментарных мерах, как письменное предупреждение, приостановление деятельности, аннулирование лицензии. По сути дела, эффективный механизм реализации конституционно-правовой ответственности на сегодня отсутствует и именно это является слабым звеном в регламентации деятельности СМИ или отдельных журналистов.

Прошедшая в 1999 г. избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы дала немало примеров недобросовестной агитации. Достаточно вспомнить авторскую программу журналиста С. Доренко. Почти все сведения, которые он сообщал о лидерах избирательного блока “Отечество – Вся Россия”, в итоге не подтвердились. Пока пострадавшая сторона доказывала, что факты, приведенные средствами массовой информации, не соответствуют действительности, актуальность конституционно-правовой ответственности прошла, так как итоги выборов были подведены, а доказать, что негативная информация о кандидатах повлияла на волеизъявление избирателей, оказалось практически невозможно.

В этой связи в избирательное законодательство нужно ввести понятие ненадлежащей агитации, ненадлежащей рекламы, антирекламы, а также установить ответственность СМИ и их представителей за сообщение заведомо ложных сведений о кандидате. Следует также подумать над тем, чтобы запретить в период проведения выборов журналистские комментарии и авторские программы.

С началом почти каждой федеральной и региональной избирательной кампании можно наблюдать рост числа печатных средств массовой информации. Если до выборов на той или иной территории выходят две – три местные газеты, то после официального старта кампании начинают издаваться еще несколько. По окончании выборов или даже до дня голосования эти “однодневки” благополучно закрываются, подчас успевая вылить ушаты лжи на “неугодных” кандидатов. В результате иски о защите чести и достоинства этих кандидатов уже некому предъявлять.

Поэтому в законе следует указать, что право принимать участие в предвыборной агитации могут только те печатные средства массовой информации, которые были зарегистрированы соответствующим образом за полгода – год до начала избирательной кампании.

Несмотря на то, что политическая реклама давно стала появляться в средствах массовой информации, с правовой точки зрения это понятие не определено ни в избирательном законодательстве, ни в законодательстве о рекламе.

Избирательное законодательство упоминает о политической рекламе лишь вскользь – в федеральных законах “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, “О выборах Президента Российской Федерации” – при перечислении видов предвыборной агитации. В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” о политической рекламе нет ни слова. Федеральный закон “О рекламе”, выполняющий роль базового нормативного документа для всего рекламного законодательства, в первой же своей статье оговаривает, что он не распространяется на политическую рекламу.

Эта ситуация требует введения в избирательное законодательство понятия политической рекламы, определения ее отличия от политической агитации, ее признаков, порядка проведения и связанных с ним ограничений.

На наш взгляд, политическая агитация налицо, когда есть платформа, программа субъекта агитации, упоминание о том, что субъект этой агитации является кандидатом. Политическая реклама – это распространяемая субъектами предвыборной агитации информация о кандидате, оплаченная за счет средств его избирательного фонда, спецификой которой является эмоциональность, образность, повторяемость, выразительность, лаконизм, а целью – пропаганда идей, взглядов кандидата для формирования его политического имиджа, создания положительного общественного мнения о нем. Причем информация о том или ином кандидате, целью которой является создание его отрицательного имиджа, имеет характер антирекламы.

Необходимо до конца решить вопрос о том, кто является субъектом предвыборной агитации и, в частности, обладает ли таким правом, наряду с зарегистрированным кандидатом, любой гражданин Российской Федерации.

В избирательных законах указывается, что граждане вправе проводить предвыборную агитацию наравне с общественными объединениями. Законы никак не ограничивают это право. Но по “разъяснению” ЦИК РФ, законными для граждан методами проведения предвыборной агитации являются массовые мероприятия (митинги, демонстрации, шествия и т.п.). Единственными же субъектами, которым разрешено проведение агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, признаются зарегистрированные кандидаты.

Попытки обжаловать эти положения в Верховном Суде РФ ни к чему не привели. Суд определил, что в соответствии с пунктом 6 статьи 65 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” граждане имеют право оказывать финансовую поддержку деятельности, способствующей выдвижению и избранию кандидата, федерального списка кандидатов только через избирательные фонды этих кандидатов. Следовательно, они не вправе от своего имени оплачивать распространение предвыборной агитации в средствах массовой информации.

Действительно, на основании вышеуказанной нормы можно запретить гражданам, не являющимся зарегистрированными кандидатами, распространять через СМИ “позитивную” предвыборную агитацию. Однако к агитации против какого-либо кандидата она не применима, поскольку такая агитация не подпадает под законодательное определение “деятельности, способствующей избранию того или иного кандидата”. Более того, эта норма не может не учитываться, если выступление гражданина представляет собой редакционный материал или СМИ предоставило гражданину возможность для бесплатного размещения материала.

Назрела также необходимость законодательной регламентации отличия информации о кандидате от предвыборной агитации и закрепления права кандидата на информацию о себе.

В прошедших избирательных кампаниях многие кандидаты столкнулись с проблемой распространения информации о себе во время процедуры сбора подписей избирателей. Избирательные комиссии нередко оценивали информирование кандидатом избирателей о себе как предвыборную агитацию, хотя избиратели в соответствии с Федеральным законом “Об информации, информатизации и защите информации” имеют право на получение достоверной информации, к которой, надо полагать, относятся и сведения о том кандидате, в чью поддержку они ставят свои подписи.

В законе нужно четко определить, что в информационном листке, который вывешивается (выставляется, распространяется) при сборе подписей избирателей, должна быть изложена краткая биография кандидата (когда родился, какое учебное заведение закончил, состав семьи, где жил, кем работал и кем работает сейчас, какие государственные награды имеет и пр.). Изложение же в этом листке политических взглядов, идей кандидата, каких-либо призывов голосовать за него или принять участие в выборах следует законодательно признать агитацией. При этом закон должен разрешить распространение экземпляров биографии кандидатов при сборе подписей и установить, что она предназначена только для информирования избирателей о кандидате в этот период.

До официальной регистрации кандидату приходится взаимодействовать со средствами массовой информации, общаться с избирателями, принимать участие в различных конференциях, семинарах, дискуссиях, дебатах, то есть заниматься публичной деятельностью. В таких случаях есть возможность (и прошедшие избирательные кампании это показали) того, что такая деятельность будет субъективно оценена избирательными комиссиями как преждевременная агитация. А это чревато отказом в регистрации кандидата. Для того, чтобы избежать обвинений со стороны избирательных комиссий и других субъектов избирательного процесса в проведении агитации в период, когда она не допускается, в законе стоит закрепить понятие “публичной деятельности” кандидата до его официальной регистрации соответствующей избирательной комиссией. В этой связи в законе следует установить, что тот или иной кандидат вправе принимать участие в конференциях, семинарах, общаться в тех или иных формах с избирателями, но при этом он не должен:

- обращаться к гражданам с призывами принять участие в выборах, голосовать за или против кого-либо;

- излагать предвыборную программу;

- рекламировать свою деятельность в прошлом или в настоящем;

- характеризовать себя как кандидата на стадии сбора подписей, упоминать слова “выборы”, “баллотироваться”, “кандидат” или наименование субъекта или органа, где или куда кандидат баллотируется.

До сих пор не получил своего законодательного регулирования такой вид ненадлежащей предвыборной агитации, как проведение лотереи среди избирателей. В последнее время это явление приобретает все больший размах и активно используется на региональных выборах. Целью проведения таких лотерей, как правило, является повышение интереса избирателей к выборам на определенном избирательном участке и к определенному кандидату не средствами честной агитации, а за материальное вознаграждение, обещанное за “угаданный” ответ.

При организации и проведении лотерей применяется целый набор средств, способных влиять на сознание людей, в том числе цветовые сочетания, установки на угадывание слова с “ненавязчивой” подсказкой, косвенные призывы определить победителя и т.д.

В избирательное законодательство и законодательство об административной, уголовной ответственности следует ввести нормы, однозначно приравнивающие проведение лотереи к подкупу избирателей, независимо от того, организовал ее кандидат или другое лицо в пользу этого кандидата, со всеми вытекающими последствиями как для самого кандидата, так и для других организаторов лотереи.

Предвыборная агитация ведется не только в традиционных средствах массовой информации, но и там, где не действует законодательство о выборах, – в Интернете. Независимый институт выборов неоднократно обращался к этой проблеме, отмечая, в частности, неурегулированность данной сферы общественных отношений.

В России Интернетом сейчас уже пользуется, по разным оценкам, от 4 до 17 млн. человек. За этим видом телекоммуникационной деятельности будущее и, возможно, в дальнейшем весь избирательный процесс или отдельные его стадии будут осуществляться именно в Интернете. В первую очередь это касается направления заявлений о выдвижении в качестве кандидата, предоставления сведений о себе, проведения предвыборной агитации, предоставления сведений о расходах из избирательного фонда, подведения итогов голосования и даже, может быть, в не такой уж отдаленной перспективе и самой процедуры голосования.

Тем более необходимо создать систему правовых норм, регулирующих работу в сети. Проблему следует решать двумя путями: во-первых, путем внесения изменений и дополнений в законодательство о выборах, которое ограничит ведение предвыборной агитации, а также публикацию исследований, связанных с выборами в Интернете. И во-вторых, путем внесения изменений в закон о средствах массовой информации, в котором все сетевые СМИ, периодические информационные сайты целесообразно отнести к общей категории средств массовой информации.