Данное судебное дело, взятое нами в качестве примера путем случайного отбора из серии подобных дел, со всей отчетливостью показывает, что недостаточно подробное регулирование вопросов территориальной организации местного самоуправления в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ приводит на практике к коллизиям и спорам. При этом в условиях дефицита нормативной ткани законов суды часто не могут найти правильные решения и не проясняют, а лишь еще больше запутывают правовую ситуацию.
Попробуем разобраться в этом конкретном казусе.
Согласно статье 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, Конституция предусматривает наличие в Российской Федерации двух уровней публичной власти: государственный и муниципальный. Территория, на которой существует самостоятельный уровень муниципальной публичной власти, именуется муниципальным образованием. Согласно статье 1 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее – ФЗ “Об общих принципах…”) муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом, как разъяснил Конституционный Суд РФ, и сами муниципальные образования, и право граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции и законов, а не на основании волеизъявления населения конкретной территории.
Согласно статьям 12 и 13 ФЗ “Об общих принципах…” территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций; установление и изменение границ муниципальных образований осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований определяется законом субъекта РФ. Специальный федеральный закон о территориальных основах местного самоуправления в настоящее время отсутствует. Закон “О местном самоуправлении в Коми-Пермяцком автономном округе” определяет в статье 7 территории, имеющие статус муниципальных образований, и называет в их числе Юсьвинский район. Закон также допускает создание муниципальных образований на уровне сельсоветов, поселков и сел.
Как видно из комментируемого судебного решения, поселок Майкор не имеет статуса муниципального образования. Это не является нарушением прав жителей поселка, поскольку они не лишены права на осуществление местного самоуправления и могут осуществлять его через органы районного самоуправления, в частности, участвуя в выборах представительного органа районного самоуправления, именуемого Земским Собранием, и выборных должностных лиц районного самоуправления, если выборы последних будут предусмотрены уставом района. Однако население поселка Майкор вправе выступить с инициативой образования на территории поселка самостоятельного муниципального образования. Эта инициатива должна быть рассмотрена в порядке, установленном законодательством Коми-Пермяцкого автономного округа.
Если по результатам рассмотрения такой инициативы будет принято решение об образовании нового муниципального образования – поселка Майкор, то это повлечет назначение выборов депутатов представительного органа поселкового самоуправления. В соответствии со статьей 16 ФЗ “Об общих принципах…” выборы главы поселка или иного выборного должностного лица поселкового самоуправления могут быть назначены только после принятия устава поселка сформированным представительным органом поселкового самоуправления или непосредственно населением поселка на поселковом референдуме или собрании (сходе), если вступившим в силу уставом поселка будут предусмотрены такие выборы.
В том случае, если законодательством автономного округа не предусмотрен правовой механизм, гарантирующий рассмотрение инициативы жителей поселка об образовании поселкового муниципального образования, вопрос о назначении выборов депутатов представительного органа поселкового самоуправления может быть рассмотрен судом в порядке, установленном Федеральным законом “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”. Избранный представительный орган сможет принять устав поселка. При этом не будет иметь юридического значения содержание каких-либо норм устава Юсьвинского района, поскольку вопрос об образовании поселкового муниципального образования в соответствии с законом не относится к ведению районной власти.
Однако из судебного решения не усматривается, что кем-либо в надлежащем порядке ставился вопрос об образовании муниципального образования – поселка Майкор. Таким образом, поселок не является муниципальным образованием, не имеет своего устава, которым были бы предусмотрены выборы должностных лиц поселкового самоуправления. В этих условиях в поселке нет и не может быть органов и должностных лиц поселкового самоуправления. При этом в поселке могут создаваться территориальные органы районного самоуправления (или структурные подразделения органов районного самоуправления), могут действовать должностные лица районного самоуправления. В поселке также могут создаваться органы территориального общественного самоуправления, не относящиеся к числу органов публичной власти.
Как видно из комментируемого судебного решения, администрация поселка является структурным подразделением администрации района, а глава администрации поселка назначается администрацией района, то есть является муниципальным служащим районного самоуправления. Эта схема не противоречит действующему законодательству. В соответствии с Федеральным законом “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” муниципальный служащий замещает невыборную муниципальную должность на основании трудового договора. Глава администрации поселка Майкор в этих условиях не может являться выборным должностным лицом местного самоуправления.
В 1999 году житель поселка Майкор В.Б.Батин обратился в суд с требованием о признании недействительным устава Юсьвинского района, как не предусматривающего выборы представительного органа поселкового самоуправления и главы поселковой администрации. Рассматривавший дело суд Коми-Пермяцкого автономного округа не смог сделать правильный вывод о том, что заявленные требования не имеют отношения к уставу района и районному самоуправлению. Вопрос о создании в поселке самостоятельного муниципального образования не отнесен законодательством к ведению района. Кроме того, ФЗ “Об общих принципах…” запрещает какую-либо административную вертикаль между муниципальными образованиями разного уровня.
Суду, при условии уточнения требований заявителя и с учетом положений законодательства автономного округа, надлежало рассмотреть вопрос о возможности создания самостоятельного муниципального образования – поселка – путем назначения выборов депутатов представительного органа поселкового самоуправления. Однако суд принял решение, прямо противоречащее закону, обязав органы районного самоуправления внести в устав района изменения, предусматривающие проведение выборов глав сел и поселков с учетом мнения их населения. При этом суд не смог понять, что главы сельских и поселковых администраций являются по сути муниципальными служащими районного самоуправления, которые в соответствии с законодательством не могут избираться населением соответствующих сел и поселков. Согласно статьям 12 и 131 Конституции Российской Федерации, статьям 8, 14–16 ФЗ “Об общих принципах…” определение структуры районного самоуправления относится к исключительной компетенции органов районного самоуправления. Требования учета мнения населения какой-либо части территории района при выборе схемы районного самоуправления не основаны на законе. Кроме того, вопрос о схеме органов и выборных должностных лиц местного самоуправления должен однозначно решаться в самом уставе муниципального образования и не может передаваться на решение какому-либо правоприменителю, пусть даже это решение будет приниматься с учетом мнения населения части территории муниципального образования.
При этом суд не рассмотрел главный вопрос – не нарушены ли права жителей поселка Майкор выступить с инициативой образования поселкового муниципального образования и формирования органов поселкового самоуправления.
Нарушающее Конституцию РФ и закон решение суда автономного округа было оставлено без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 1999 года и было исполнено Земским Собранием Юсьвинского района. Однако никаких фактических перемен в организации местного самоуправления в поселке это не повлекло.
В 2001 году В.Б.Батин вновь обратился в суд с требованием о проведении выборов главы администрации поселка Майкор. Указанное требование об избрании муниципального служащего районного самоуправления населением части территории района прямо противоречило ФЗ “Об общих принципах…” и Федеральному закону “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”. Естественно, несуществующий устав несуществующего муниципального образования поселок Майкор не предусматривал избрания выборного должностного лица поселкового самоуправления. Однако 17 октября 2001 года суд автономного округа удовлетворил данное требование заявителя. При этом суд опять-таки не оценил возможность создания поселкового муниципального образования.
При этом суд автономного округа не соотнес свое решение не только с требованиями федеральных законов, но даже с разъяснениями вопросов судебной практики в сфере местного самоуправления, данными Верховным Судом Российской Федерации.
Следует отметить, что указанные разъяснения Верховного Суда РФ, в целом правильные, тем не менее, также содержат существенную ошибку. Вопрос об образовании самостоятельных муниципальных образований в населенных пунктах путем назначения выборов представительных органов городского или сельского самоуправления Верховный Суд РФ связывает с содержанием устава района, на территории которого находятся эти населенные пункты. Авторы указанных разъяснений то ли не понимают, что вопрос об образовании муниципальных образований в любых населенных пунктах относится к ведению субъекта РФ, а не районного муниципального образования, то ли неверно толкуют пункт 1 статьи 57 ФЗ “Об общих принципах…”, понимая его как допускающий (при наличии пробела в законодательстве субъекта РФ) регулирование вопросов организации местного самоуправления в городах и селах уставом района. Вместе с тем согласно действующему законодательству Российской Федерации никакое положение устава одного муниципального образования не может служить препятствием для создания другого муниципального образования. При этом следует согласиться с выводом Верховного Суда РФ о недопустимости применения положений Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” без учета модели территориальной организации местного самоуправления, закрепленной в законодательстве субъекта РФ.
Комментируемое определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 декабря 2001 года отменяет в кассационном порядке противоречащее закону решение суда Коми-Пермяцкого автономного округа от 17 октября 2001 года. Наконец-то, делается вывод, что назначение выборов должностного лица, не предусмотренного уставом муниципального образования, нельзя признать правильным. Отмечается, что администрация поселка является структурным подразделением органа районного самоуправления. Дело возвращается на новое рассмотрение в суд Коми-Пермяцкого автономного округа.
Однако кассационная инстанция опять-таки не дает точного анализа правовой ситуации. Суду первой инстанции предлагается руководствоваться нормами Закона “О местном самоуправлении в Коми-Пермяцком автономном округе”, не имеющими отношения к сути данного дела. Речь также идет об актах Юсьвинского района, и подавно не применимых при рассмотрении вопроса о возможности создания самостоятельного муниципального образования в поселке Майкор и формирования органов поселкового самоуправления. При этом Верховный Суд РФ не указывает на главное обстоятельство (возможно, не знает о нем): в 2001 году в Коми-Пермяцком автономном округе вступил в силу Закон “О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ”. В законодательстве субъекта РФ больше нет пробела. Нормами именно этого Закона прямого действия следует руководствоваться, отбросив остальную правовую шелуху, не имеющую юридического значения для принятия решения по существу требований заявителя.
Сумеет ли суд Коми-Пермяцкого автономного округа на этот раз найти юридически безукоризненное решение – судить сложно. Даже правильно определив нормы материального права, которые должны служить основой для разрешения дела, можно напороться на новые подводные рифы. Дело в том, что отдельные нормы Закона Коми-Пермяцкого автономного округа от 8 апреля 2001 года “О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ” противоречат федеральному законодательству…
Алексей Сергеев,
руководитель Дирекции научно-исследовательских программ
Независимого института выборов.
