организация выборов и избирательная процедура

Организационно-структурной основой избирательной системы являются избирательные комиссии, составляющие в соответствии с федеративным устройством государства многоуровневые подсистемы и обеспечивающие организацию подготовки и проведения федеральных, региональных и местных выборов.

Чтобы выборы проводились на демократических принципах, с безупречным соблюдением норм законодательства, избирательные комиссии должны быть в юридическом, организационно-техническом и финансовом отношениях независимы как от органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, так и от каких-либо политических партий. Эта проблема остается актуальной и для законодателя, и для организаторов выборов, и, тем более, для участников избирательных кампаний. Ее последовательное решение связано с изменениями в порядке формирования комиссий.

При всей многочисленности предлагаемых новелл, касающихся этого порядка, ЦИК РФ не затрагивает своего собственного статуса и существующего порядка назначения своих членов, хотя и у политических объединений, и у организаторов выборов, и у избирателей по этому поводу имеются вопросы, требующие своего разрешения.

Во-первых, процедура назначения членов высшего избирательного органа страны, предопределяемая большинством депутатов Государственной Думы, представленным в партийных фракциях, явно политизирована. Ни один член действующего состава ЦИК РФ из делегированных Государственной Думой в 1999 г. не был назначен на основе предложений независимых депутатов, все они являются “полномочными партийными представителями” политических депутатских объединений. Выдвиженец партии не может быть независим от нее, и при проведении выборов он не может не считать своей обязанностью лоббирование партийных интересов.

Каждый из них в период подготовки думских выборов в 1999 г. имел возможность регулярно встречаться с представителями “родного” избирательного объединения, участвовать в его семинарах, проводить или организовывать для его функционеров необходимые консультации в Центризбиркоме, оперативно передавать важные для партийного избирательного штаба документы и, как правило, заинтересованно участвовать в рассмотрении письменных обращений, поступивших в Комиссию от своего объединения.

Политические объединения, представленные фракциями в Думе, имеют поддержку еще и через назначенных ими членов Центризбиркома с правом совещательного голоса. Партийные функционеры присутствуют на заседаниях ЦИК, обладают всей полнотой прав членов Комиссии с правом решающего и совещательного голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, имеют немало возможностей влиять на ход заседаний и содержание принимаемых решений, в том числе касающихся представляемых ими избирательных объединений.

В то же время у остальных политических (избирательных) объединений таких возможностей нет. Получается, что при существующем порядке назначения членов ЦИК РФ парламентские объединения объективно имели, имеют и будут иметь в Центризбиркоме немалые преимущества перед другими избирательными объединениями.

Во-вторых, напрашивается вопрос о неоправданном преимуществе в численном составе ЦИК РФ представителей законодательной власти (10 человек из 15).

В-третьих, в положениях о формировании ЦИК РФ не акцентируется внимание на критериях профессионализма ее членов. Не случайно половина из действующего состава ЦИК (7 человек) не имеет предшествующего опыта работы в избирательных комиссиях, а другая половина (8 человек) – ученых званий в области права. И это на фоне того, что в региональных избиркомах сейчас работает значительное количество кандидатов и докторов юридических наук, в том числе председателями комиссий. Представляется, что требования к профессионализму членов Центризбиркома РФ должны быть на ступень выше, чем к членам избирательных комиссий субъектов Федерации.

Отсюда – следующие предложения.

1. Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации по представлению Государственной Думы либо обе палаты парламента одновременно) и Президент России должны назначать равное количество членов ЦИК РФ (по 7–8 человек, что потребует законодательного изменения ее общего численного состава – уменьшения до 14 или увеличения до 16).

2. Необходимо исключить элемент политизации при определении кандидатур в Государственной Думе на должности членов ЦИК РФ, назначать их (или предлагать для назначения) вне принадлежности к парламентским фракциям и политическим общественным объединениям. Определить в качестве условия назначенным членам ЦИК РФ приостановление ими своего членства и участия в деятельности политических организаций и движений.

3. Выделенную Президенту России квоту – 7 или 8 мест в Центризбиркоме – целесообразно распределить для назначения членов ЦИК РФ в качестве представителей от различных государственных структур, участвующих в обеспечении избирательного процесса в стране: федеральных министерств – юстиции, обороны, внутренних дел, иностранных дел, федеральных служб – миграционной, налоговой, безопасности, а также от президентской администрации. Это укрепит взаимодействие названных государственных органов с Центризбиркомом, повысит их ответственность за взаимодействие региональных ведомственных подразделений с избирательными комиссиями всех уровней, заинтересованность в совершенствовании работы по соответствующему направлению российского избирательного процесса.

4. Установить, что членом ЦИК РФ может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий базовое юридическое образование и ученую степень в области права, а также стаж работы в избирательных комиссиях на штатной основе либо стаж научной работы в области права не менее трех лет.

5. Исходя из принципа независимости членов ЦИК, с целью создания условий для объективности принимаемых ими решений ограничить возможность неоднократного назначения члена ЦИК РФ на эту должность двумя сроками полномочий подряд.

6. Учитывая, что ЦИК РФ с ее статусом правоприменительного органа и мощным аппаратом имеет оптимальную нагрузку в реализации своих функций только в период подготовки и проведения федеральных выборов, а в остальное время, подменяя другие госорганы, значительные силы тратит на подготовку законопроектов, разработку стратегии партийного строительства и другую деятельность, не соответствующую ее статусу, считаем логичным и правомерным ограничить состав всех работающих в Комиссии численностью, достаточной для выполнения только ее непосредственных функций. Для этого целесообразно отказаться от организации работы членов ЦИК РФ на постоянной штатной основе, содержащей элемент зависимости от солидных материальных благ, сохранив действующий порядок только для нескольких членов Комиссии – тех, кто занимает руководящие посты (председатель, заместитель председателя и секретарь).

Ряд норм, касающихся формирования региональных, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий, правомерно рассматривать как значительные привилегии прежде всего политическим объединениям, имеющим фракции в нижней палате парламента.

Так, в выборах депутатов Государственной Думы в 1999 г. участвовали самостоятельно или в составе избирательных блоков 65 политических общественных объединений, а гарантированные места в избиркомах предназначались только четырем – имевшим парламентские фракции. Анализ показывает, что на период выборов депутатов Государственной Думы последнего созыва для парламентских объединений было “зарезервировано” примерно 36000 мест в избирательных комиссиях всех уровней. Право других политических общественных объединений предлагать свои кандидатуры в составы избиркомов лишь продекларировано, однако в действительности этим объединениям, даже политическим, реализовать свои предложения крайне трудно, а чаще невозможно.

С учетом значительного сокращения “партийных” субъектов избирательных кампаний, неизбежного в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона “О политических партиях”, цена неравенства между участниками выборов при сохранении действующих положений, касающихся участия партий в формировании избирательных комиссий, существенно возрастет.

На региональном и местном уровнях привилегированное положение парламентских партий в формировании окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий также привело к неравенству политических объединений как субъектов избирательного процесса. На это указывают, например, результаты опроса председателей избирательных комиссий различного уровня, действовавших в период парламентских выборов в 1999 году. В ответах 75% участников опроса в Ивановской, Калининградской, Курской, Новгородской, Ростовской областях и других субъектах РФ содержится информация о фактах лоббирования в ходе выборов интересов парламентских избирательных объединений и предвзятого отношения к другим избирательным объединениям со стороны членов избиркомов с правом решающего голоса, которые были назначены в состав комиссий на основе предложений избирательных объединений, имевших фракции в Государственной Думе второго созыва.

В ряде регионов председатели избирательных комиссий были вынуждены указывать отдельным членам с правом решающего голоса на предвзятую, пропартийную позицию, а некоторых из них предупреждать за попытки совершать действия, нарушающие нормы законодательства.

Таким образом, правовое регулирование участия избирательных объединений, избирательных блоков и общественных объединений в процедуре формирования избирательных комиссий различного уровня, а также статус членов избиркомов с правом решающего голоса, назначенных на основе предложений общественных объединений, требует пересмотра и совершенствования с учетом практики применения действующих в этой части норм законодательства.

В докладе ЦИК РФ “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах” предлагается предусмотреть участие (в различных формах) вышестоящих избирательных комиссий в формировании нижестоящих, а применительно к конкретным выборам – введение принципа формирования нижестоящих избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе, вышестоящими. Более того, Центризбирком уже заложил свои подходы к формированию избирательных комиссий в проект Федерального закона “О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации”.

В упомянутом докладе содержится также предложение законодательно закрепить процедуру согласования законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации кандидатур в состав избирательных комиссий субъектов с ЦИК РФ.

Полагаем, что критическое отношение к этим предложениям, в частности, со стороны многих региональных организаторов выборов вполне оправдано. Создание федеральной вертикали избирательных комиссий породит проблемы финансирования, материального обеспечения и в целом организации проведения региональных и местных выборов.

Реальные потребности в изменении порядка формирования комиссий состоят в другом. Требуется укрепление авторитета и повышение статуса их низового звена, организующего избирательный процесс на местах. Например, муниципальные (территориальные) избирательные комиссии могли бы избираться непосредственно гражданами или на съездах (конференциях) местных сообществ муниципальных образований на срок полномочий представительных органов местного самоуправления.

Вмешательство же одной избирательной комиссии в процедуру формирования другой можно расценивать как вмешательство одного уровня государственных органов власти в компетенцию органов государственной власти другого уровня. Укрепление государственной вертикали, происходящее в стране, вряд ли должно касаться избирательных комиссий, поскольку каждая из них независима и самостоятельна при решении вопросов, входящих в ее компетенцию.

Что касается усиления роли Центризбиркома в формировании региональных избирательных комиссий, то принятие такого порядка приведет к нарушению законодательно закрепленного принципа, согласно которому государственные органы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов формируются субъектами РФ самостоятельно.

С целью совершенствования избирательной системы, развития принципа независимости окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий было бы целесообразно:

- отказаться от формирования избирательных комиссий на основе предложений политических общественных объединений, в том числе от обязательного назначения не менее одной трети состава избирательных комиссий на основе предложений о кандидатурах, поступивших от избирательных объединений и избирательных блоков, имеющих фракции в представительных (законодательных) органах государственной власти и органах местного самоуправления. Компенсировать лишение этого права значительным расширением возможностей политических партий (политических объединений) по назначению членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса;

- предусмотреть в процедуре формирования избирательных комиссий на новый срок обязательную ротацию их составов не менее чем на две трети (либо на половину) и ограничение возможности пребывания лиц в качестве членов избирательных комиссий одного уровня на одной территории не более двух избирательных кампаний подряд;

- разрешить органам местного самоуправления использовать выборы членов территориальных избирательных комиссий как один из способов их формирования наряду с другими, предусмотренными законодательством;

- придать муниципальным (территориальным) избирательным комиссиям статус действующих на постоянной основе; предусмотреть, чтобы указанные комиссии возглавлялись избранными должностными лицами на штатной основе.

Особая роль в российском избирательном процессе отведена членам избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Прежде всего, это функционеры политических объединений и общественные контролеры, отстаивающие в избиркомах интересы своих объединений, блоков, кандидатов, а с другой стороны, это получающие хорошую школу организаторы выборов, после каждого заседания комиссии привносящие в деятельность своего избирательного объединения, избирательного блока, предвыборного штаба знание избирательного законодательства и опыт его практического применения.

Начавший свое существование в 1993 г., институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, назначаемых избирательными объединениями и блоками, получил к парламентским выборам 1999 г. новый импульс развития. Федеральный закон расширил круг избирательных объединений и блоков, полномочных назначать членов ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов Федерации с правом совещательного голоса. Теперь такое право имеют избирательные объединения и блоки, не только зарегистрировавшие федеральные списки кандидатов, но и выдвинувшие кандидата либо нескольких кандидатов, которые получили статус зарегистрированных кандидатов в одномандатных избирательных округах.

На практике политические общественные объединения (если не все, то некоторые из них) проявляют высокую активность в реализации своих полномочий назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Эти полномочные представители (пока только зарегистрированных) кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков олицетворяют провозглашенные законами принципы открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий. Для повышения авторитета и эффективности работы этого отряда организаторов выборов необходимы усилия и законодателя, и политических общественных объединений, и избирательных комиссий всех уровней.

Необходимо, чтобы законодательством было предоставлено право избирательным объединениям, избирательным блокам и кандидатам назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса непосредственно после заверения в ЦИК РФ копий федеральных списков кандидатов, а также после уведомления окружных избирательных комиссий о выдвижении кандидата. Логично, если эти представители политических партий будут исполнять возложенные на них функции в условиях, когда у них не будет партийных “двойников” в качестве членов комиссий с правом решающего голоса.