об избирательном кодексе

Общим итогом развития федерального избирательного законодательства стало преимущественно количественное накопление нормативного материала. Сегодня массив законодательства о выборах противоречив, порядок подготовки и проведения выборов на федеральном, региональном, местном уровнях, а теперь и выборов в межгосударственные органы, регулируется сразу несколькими законами, постановлениями Правительства РФ, ведомственными нормативными актами. Все это крайне бюрократизирует выборы, позволяет правоприменителю использовать тот закон, который ему выгоден в данный момент.

Для разрешения этой ситуации все чаще звучат предложения о кодификации избирательного законодательства. Одно из предложений состоит в том, чтобы разработать избирательный кодекс на базе Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и сохранить вмешательство Центра в региональные и муниципальные выборы в правовом и организационном аспектах. Это, по сути, означает перенесение всего вороха существующих проблем в новые формы с сохранением, а то и приумножением преимуществ федеральной бюрократии, стремящейся к тому же выстроить назначаемую из Центра систему избирательных комиссий.

Наше понимание подготовки федерального избирательного кодекса состоит в кодификации прежде всего федеральных законов “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, “О выборах Президента Российской Федерации” и, возможно, о выборах Совета Федерации. Кодекс должен иметь общую и особенную части. И если с особенной частью все достаточно просто – она предполагает регламентацию всех этапов избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы и Президента РФ (причем сделать это можно в одних и тех же статьях), то с общей частью дело обстоит гораздо сложнее.

Федеральный избирательный кодекс в своей общей части должен показать образец регулирования собственно федеральных выборов. В ней помимо воспроизведения уже имеющегося понятийного аппарата потребуется, в частности, сформулировать понятие правонарушения в области организации и проведения выборов, определиться с его составом (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона), классифицировать существенные, несущественные правонарушения и, вообще, разработать требования к квалификации правонарушений. Наконец, четко определить, какие правонарушения подведомственны избирательным комиссиям, а какие – исключительно судам. Основной удельный вес работы по квалификации правонарушений в сфере организации и проведения выборов должен приходиться на суды в рамках публичного гражданского процесса.

Таким образом, задача подготовки федерального избирательного кодекса назрела, но решать ее нужно, исходя из потребностей защиты прав избирательных объединений и рядовых граждан, а не ведомственных интересов.

Что же касается перспектив федерального регулирования выборов и референдумов на региональном и муниципальном уровнях, то ответ на этот вопрос дан самой жизнью. Отдельные субъекты Федерации опередили федеральных коллег в законодательном регулировании своих выборов. Избирательные кодексы уже давно работают в регионах. Их опыт в этом вопросе надо внимательно изучить, хотя и не все в нем однозначно, в том числе и из-за федерального вмешательства в компетенцию субъектов Федерации.

С учетом же того, что практически во всех субъектах РФ приняты свои законы о региональных и муниципальных выборах и референдумах, Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” надо привести к рамкам основных (базовых) гарантий 1994 г. по аналогии с общими принципами организации власти в субъектах Федерации или принципами организации местного самоуправления.

Кстати, в рамках этих трех законов возможно и перераспределение нормативного материала. Стоит напомнить о судьбе Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, который прямо регулировал проведение выборов на местах. После восполнения законодательных пробелов на региональном и муниципальном уровнях необходимость в прямом федеральном регулировании этих вопросов фактически отпала.

Полагаем, что федеральному законодателю стоит вспомнить о тех положениях Конституции РФ, которые закрепляют федеративный характер российского государства. Работа по укреплению власти означает в том числе и приведение федерального массива законодательства в строгое соответствие с распределением компетенции, закрепленной в Конституции Российской Федерации.