С принятием новой редакции Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», принцип формирования Совета Федерации эволюционировал от проведения всенародных выборов и представительства в верхней палате парламента по должности, к компромиссной форме, при которой Совет Федерации будет состоять из представителей, назначенных всенародно избранными в регионах депутатами и главами исполнительной власти. Не затрагивая политических аспектов целесообразности изменения порядка формирования Совета Федерации, хотелось бы подробнее остановиться на положениях, непосредственно регламентирующих этот порядок.
Статьями 2 и 3 Федерального закона регулируется процедура внесения кандидатуры представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. По сравнению с проектом, представленным Президентом РФ, правом выдвижения кандидата на указанную должность помимо председателя (председателей палат) законодательного органа государственной власти наделены также депутаты этого органа (группа, численностью не менее одной трети от общего числа депутатов). Однако как из первого, так и из второго варианта неясно, может ли упомянутый кандидат быть выдвинут только из числа избранных депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа либо им может быть любой гражданин, удовлетворяющий требованиям статьи 1 Федерального закона. Полагаем, что это конституционное право каждого гражданина Российской Федерации и дополнительное регулирование этого вопроса в законодательстве субъектов Федерации может осуществляться только в этом направлении.
Недостаточно четко в Федеральном законе прописана процедура избрания представителя в Совете Федерации от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Статьей 2 Федерального закона определено, что названный представитель избирается поочередно от каждой палаты, из чего можно сделать вывод об участии в голосовании только той палаты законодательного органа, которая предлагает своего кандидата. В то же время, в статье 5 Федерального закона говорится, что решение об избрании указанного представителя оформляется совместным постановлением обеих палат. Исходя из этого, возникает неопределенность в установлении конкретной процедуры избрания кандидата.
Особенно эта несогласованность вызывает беспокойство в связи с наличием в статье 6 Федерального закона положения, согласно которому рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатур для избрания представителей в Совет Федерации осуществляется в соответствии с его регламентом. Это дает возможность законодательным органам субъектов РФ применять разные процедуры при обсуждении кандидатов. Между тем, порядок рассмотрения и утверждения законодательным органом кандидатов на должность члена Совета Федерации является одной из важнейших составляющих процедуры создания Совета Федерации, и поэтому он должен быть единым для всех субъектов Российской Федерации. По-видимому, практика применения нового закона это докажет.
После рассмотрения Государственной Думой представленного Президентом РФ проекта комментируемого Федерального закона, депутатами был внесен ряд поправок, направленных на обеспечение гласности при избрании (назначении) представителей в Совет Федерации. В частности, в качестве одного из требований к кандидатам было установлено представление в законодательный орган сведений о доходах и имуществе, принадлежащем им на правах собственности. Но, после исключения из Федерального закона нормы о необходимости согласования кандидатуры представителя исполнительной власти с законодательным органом, обязанность представления указанных данных кандидатом от главы субъекта РФ в законодательный орган была также исключена. Однако, несмотря на то, что региональный парламент в соответствии с внесенными изменениями уже не играет решающую роль в назначении представителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, он все же наделен правом вето в отношении указанного решения и поэтому было бы целесообразно представление упомянутой информации о кандидате не только высшему должностному лицу субъекта РФ, но и законодательному органу.
В статье 8 Федерального закона установлено, что избранный (назначенный) член Совета Федерации должен в пятидневный срок представить в Совет Федерации копию приказа об освобождении от обязанностей, несовместимых с его статусом. Вместе с тем, санкции за нарушение данного требования не предусмотрено. При проведении же всеобщих выборов в подобной ситуации санкцией для кандидата служит отмена решения избирательной комиссии о признании его избранным (пункт 4 статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Полагаем, что в случае с членом Совета Федерации может быть установлена аналогичная ответственность.
В окончательном варианте Федерального закона, в качестве одного из компромиссных решений, депутатами Государственной Думы были восстановлены полномочия органов государственной власти субъектов РФ по отзыву назначенных ими представителей. Процедура досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации осуществляется в том же порядке, в каком проходило их назначение. Представляется неоправданным как устранение любых механизмов контроля за деятельностью членов Совета Федерации, так и наделение региональной власти беспрепятственной возможностью для отзыва из Совета Федерации назначенных ими представителей, что значительно ограничивает самостоятельность членов Совета Федерации. Исходя из этого полагаем, что механизм досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации должен быть более сложным, чем механизм его избрания. Возможно, в Федеральном законе следует предусмотреть перечень оснований, по которым возможен отзыв региональными органами государственной власти своих представителей, право вынесения вето одной ветвью власти на решение другой о досрочном прекращении полномочий своего представителя в Совете Федерации и т.д.
Одним из принципиальных и спорных вопросов, по которым депутаты палат Федерального Собрания искали компромисс решение в согласительной комиссии, было определение сроков окончания ротации членов Совета Федерации. Первоначально предполагалось установить указанный срок единым для всех (1 февраля 2001 года), чтобы смена состава верхней палаты парламента прошла одномоментно. Однако в окончательном варианте федерального закона (статья 11) действующим членам Совета Федерации была предоставлена отсрочка до 1 января 2002 года. Таким образом, ближайшие полтора года станут для Совета Федерации своеобразным переходным периодом, когда в состав палаты будут одновременно входить представители регионов по должности и избранные (назначенные) члены. Полагаем, что затягивание процесса перехода Совета Федерации на профессиональную основу не лучшим образом скажется на его слаженной и продуктивной работе. Но ведь закон не запрещает назначать региональным лидерам своих представителей в Совет Федерации до крайнего срока.
В целом, принятый Федеральный закон дает достаточно ясное представление о новой процедуре формирования Совета Федерации, а с учетом внесенных палатами Федерального Собрания поправок, он был избавлен от ряда недостатков, а также некоторых положений, которые не согласовывались с нормами Конституции Российской Федерации.
В то же время, на основании проведенного анализа можно сделать вывод о том, что возможности для совершенствования данного Федерального закона не исчерпаны. Причем, если для устранения некоторых из перечисленных недостатков необходимо внесение в Федеральный закон дополнений и поправок, на что потребуется какое-то время, иные недоработки и пробелы в правовом регулировании рассмотренной процедуры субъекты Российской Федерации могут восполнить самостоятельно – федеральным законом такое право предусмотрено.
