В своем развитии избирательное законодательство все более оформляется в достаточно самостоятельную, обособленную отрасль российского законодательства. В этом, безусловно, есть положительные моменты: развивается специфический инструментарий правового регулирования избирательных правоотношений, уточняются основные понятия и термины избирательного права, осуществляется детальная проработка избирательных процедур и мер ответственности за их нарушение. Это способствует, с одной стороны, универсализации, а с другой, конкретизации порядка подготовки и проведения выборов всех уровней. Однако в настоящее время выявились и отрицательные стороны разрастания обособленного регулирования выборов исключительно средствами избирательного законодательства. Оно ведет к разрыву системных связей избирательного права и конституционного права Российской Федерации. Между тем избирательное право прежде всего является подотраслью конституционного права. Содержание важнейших институтов избирательного права в первую очередь должно определяться теми принципами и нормами, которые заложены в основополагающих конституционно-правовых актах, устанавливающих избирательные права граждан именно как права конституционные, и в этом качестве не подлежащих необоснованным ограничениям. Избирательное законодательство как федеральное, так и субъектов РФ должно также в большей степени учитывать конституционные основы организации государственной власти и местного самоуправления, существующее конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами. Более полный учет этих правовых реалий должен в немалой степени составлять содержание современного этапа совершенствования российского избирательного законодательства.
Кроме того следует учитывать, что собственно избирательные законы не исчерпывают всего многообразия нормативных актов, регулирующих порядок проведения выборов. В полном объеме избирательный процесс определяется системой законодательных актов, некоторые из которых до сих пор не приняты, а иные во многом устарели.
Насущная задача состоит в том, чтобы восполнить пробелы законодательства, добиться синхронного развития норм всех его отраслей, в той или иной степени затрагивающих вопросы выборов, достичь положения, при котором они были бы взаимно дополняющими и ни в коей мере не противоречили друг другу.
2.1. Конституционное регулирование принципов избирательного права
В действующей Конституции Российской Федерации избирательное право регулируется чрезвычайно лапидарно. В ней нет норм, необходимых для завершения процесса становления российской избирательной системы. На конституционном уровне обязательность демократических принципов избирательного права выводится из общепризнанных принципов и норм международного права. Необходимо, чтобы именно в Конституции РФ были закреплены всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, а также принцип проведения выборов с разумной периодичностью.
Требуют конституционного закрепления такие вопросы, как возраст, по достижении которого гражданин Российской Федерации обладает активным избирательным правом, возможно, и дополнительные основания приобретения пассивного избирательного права. В конституционно-правовом регулировании (как на уровне федеральной Конституции, так и на уровне конституций республик в составе Российской Федерации, уставов краев, областей) целесообразно закрепить в общей форме норму, согласно которой организация и проведение выборов возлагаются на избирательные комиссии. В этой связи в перспективе следует рассмотреть целесообразность включения в Конституцию Российской Федерации самостоятельного раздела Принципы избирательного права или Избирательная система .
В свою очередь, законодательным органам субъектов Российской Федерации важно обеспечить соответствие принципов избирательного законодательства, заложенных в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Для этого данные конституционные (уставные) нормы должны одновременно учитывать полномочия Российской Федерации по регулированию вопросов избирательного права, а также особенности построения и функционирования избирательных систем субъектов Российской Федерации.
Нормы конституций, уставов субъектов Российской Федерации должны выражать наиболее общие, безусловно необходимые принципы и нормы избирательного права. Избыточность нормативного регулирования вопросов избирательной системы в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации может привести к девальвации самого этого регулирования и явиться фактором, необоснованно сдерживающим законотворчество данных субъектов Российской Федерации.
Наряду с особенными моментами в конституционном (уставном) регулировании основ избирательной системы в различных субъектах Российской Федерации, выражающими специфику организации государственной власти и местного самоуправления в данных субъектах, можно выделить общие принципы этого регулирования, которые имеют одинаковую ценность для всех субъектов РФ:
- закрепление обязательности всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании для всех выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и в органы местного самоуправления, их периодическое проведение;
- установление основных принципов ведения избирательных кампаний кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, гарантирующих проведение выборов в условиях многопартийности (право на выбор форм предвыборной агитации, создание кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками собственных избирательных фондов, равенство статуса всех кандидатов, зарегистрированных кандидатов и некоторых других);
- определение статуса избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, основ ее взаимодействия с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
- установление условий осуществления пассивного избирательного права гражданами при проведении выборов в субъекте Российской Федерации;
- закрепление основных гарантий открытости избирательного процесса, гласности в деятельности избирательных комиссий (законодательные гарантии статуса наблюдателей на выборах, публикация решений избирательных комиссий, сведений о ходе избирательной кампании и некоторых других).
2.2. Правовые характеристики законодательства о политических объединениях и законодательства о выборах
Несмотря на то, что российские политические объединения выступали в качестве основных субъектов избирательного процесса уже в трех избирательных кампаниях по выборам в федеральный парламент, а также являлись активными участниками выборов в законодательные органы субъектов Российской Федерации, правовые основы российской многопартийности все еще остаются несформированными. Россия пока не вписалась в характерную для современных посттоталитарных (постсоциалистических и развивающихся) государств тенденцию к правовой институализации политических партий, т.е. превращения их в правовой институт путем все более широкого регулирования правом отношений, связанных с их созданием и деятельностью.
Так и не вступил в действие принятый Государственной Думой в декабре 1995 г. закон о политических партиях (он не был одобрен Советом Федерации и уже несколько лет находится на доработке в согласительной комиссии). Не приняты и те законы, которые в какой-то мере могли бы восполнить отсутствие комплексного нормативного акта о политических объединениях, а именно - законы о финансировании политической деятельности, о противодействии политическому экстремизму, о запрещении пропаганды фашизма в Российской Федерации и другие (хотя работа над ними ведется уже не первый год). В настоящее время деятельность политических объединений регулируется главным образом базовым Федеральным законом Об общественных объединениях (который слабо учитывает специфику объединений политического характера), не отмененными после его принятия статьями 6 и 9 Закона СССР Об общественных объединениях 1990 г., избирательным законодательством, а также указами Президента РФ.
Хотя избирательное законодательство относительно детально регулирует деятельность политических объединений как участников избирательного процесса, его регулятивные возможности ограничены лишь ситуацией подготовки и проведения избирательных кампаний. Выборы в Государственную Думу 1999 г. в очередной раз подтвердили тот факт, что избирательные законы в одиночку (т.е. без должного подкрепления со стороны законодательства, регламентирующего деятельность политических объединений в периоды между выборами) не способны эффективно решать стоящие перед ними задачи.
Так, невозможно обеспечить честную конкуренцию на выборах, если финансовые средства, которыми располагают политические объединения вне рамок избирательного процесса, почти не контролируются (по оценкам экспертов, контролем охвачены не более десятой части всех общих расходов политических объединений). Это позволяет политическим объединениям накапливать значительные неконтролируемые ресурсы, которые затем становятся источником черного нала , широко используемого в ходе избирательных кампаний. Практика продемонстрировала и бессилие избирательных законов перед усилившимся в ходе выборов в Государственную Думу в 1999 г. давлением на избирательный процесс со стороны исполнительной власти. В отсутствие надлежащего законодательства о противодействии политическому экстремизму избирательное законодательство оказалось не готово к ситуации, когда федеральный список неизвестного никому ранее избирательного объединения возглавил лидер организации, хорошо известной своими экстремистскими ориентациями. В результате правоохранительные органы были вынуждены использовать небезупречные с точки зрения права способы для исключения из избирательного процесса этого лидера. И этот перечень проблем можно было бы продолжить.
Существенные пробелы в правовой регуляции многопартийности привели к заметному дисбалансу прав и обязанностей политических объединений. Политические объединения располагают сегодня почти всем объемом полномочий, предусмотренных законом для общественных объединений, и кроме того, они не только наделены исключительным правом участия в выборах и в деятельности избранных законодательных органов, но и получили явно завышенную долю представительства в федеральном парламенте, не соответствующую их реальной роли в политической жизни страны. Однако весь этот внушительный набор прав, позволяющих политическим объединениям занимать решающие позиции в избирательном и парламентском процессах, не уравновешен адекватными им обязанностями политических объединений перед избирателями, обществом и государством.
Ненадлежащее правовое регулирование многопартийности является одной из важных причин целого ряда негативных тенденций российской политической жизни, связанных с криминализацией и корпоративизацией политического процесса, сращиванием бизнеса и политики, с несистемным характером левой оппозиции, с усилением давления на процессы партийного строительства со стороны исполнительной власти, с отсутствием гарантий от монополизации власти одной из политических сил, с правовой незащищенностью политического процесса от экстремизма правого и левого толка, с чрезмерной персонификацией политических отношений, заметной тягой политических лидеров к вождизму и т.д.
Конечно, такие итоги развития многопартийности обусловлены не только недостатками законодательной стратегии в этой сфере, но и объективными трудностями постсоциалистических преобразований. Однако многих негативных последствий можно было бы избежать, если бы законодатель своевременно предпринял шаги по закреплению надлежащего правового статуса политических объединений, вводящего их деятельность в более жесткие правовые рамки. Сейчас перед федеральным законодателем стоит задача исправить эти ошибки путем принятия закона о политических объединениях. В настоящее время накоплен уже немалый опыт, на основе которого можно разработать и принять такой закон о политических объединениях, который стал бы не только барьером на пути негативных тенденций в развитии российской многопартийности, но и эффективным средством их преодоления.
При этом в нынешней социально-политической ситуации было бы опрометчиво пойти по пути принятия не закона о политических объединениях, а закона о политических партиях, предоставив право участия в выборах только партиям. В условиях неразвитого гражданского общества именно непартийные политические объединения (организации и движения) являются той институциональной формой, которая адекватна степени зрелости общества. Показательно, что в современной России организации, которые не просто именуют себя партиями, но и являются таковыми в действительности, - это не продукт развития гражданского общества, а структуры, возникшие на базе прежней коммунистической партии. При этом реформаторско-демократический потенциал общества представлен прежде всего общественно-политическими движениями и политическими организациями. Эти непартийные политические объединения, относящиеся главным образом к правой и центральной части российского политического спектра, при поспешной, вынужденной трансформации в партии могут заметно ослабить свою организационную опору и социальную базу, поскольку многие их сторонники не пожелают связывать себя членством в партии. Существенным ударом по большинству нынешних движений стал бы и отказ от коллективного членства при изменении статуса политического объединения.
На данном этапе задача состоит не в том, чтобы проталкивать увязший в недрах согласительной комиссии закон о политических партиях, который (в том виде, в каком он был принят Государственной Думой в 1995 г.) не способен решить ни одной из актуальных проблем российской многопартийности. Нужен принципиально иной закон о политических объединениях, который поставил бы надежные правовые барьеры против антиконституционных и антидемократических тенденций в развитии многопартийности, снабдил правоохранительные органы эффективными правовыми средствами противодействия экстремизму правого и левого толка, обеспечил государственную поддержку процессам формирования и развития всех политических объединений, ориентированных на принципы парламентаризма и конституционализма, упорядочил финансовую и предпринимательскую деятельность политических объединений, обеспечив эффективное противодействие сращиванию политики с бизнесом, расширил возможности государственного и общественного контроля за деятельностью политических объединений, ввел в более жесткие правовые рамки влияние исполнительной власти на политический процесс.
Говоря о необходимости принятия закона, направленного на подчинение политических объединений более жестким правовым требованиям, следует, конечно, отдавать себе отчет в том, что сами политические объединения, не заинтересованные в подобной постановке вопроса, могут через свои парламентские фракции и дальше продолжать блокировать принятие решений такого рода. Но они должны понимать, что в конечном счете их главным интересом является сохранение и развитие многопартийности. А это требует от них (особенно учитывая возрастающее в обществе недовольство бесконтрольной деятельностью политических объединений) ориентации на укрепление правовых начал многопартийности. Понимание этого обстоятельства должно перевесить для них все сиюминутные выгоды от интриг и сценариев так называемой реальной политики . Только договорившись об общих правовых принципах политического поведения, придерживаясь выработанных правил и следя за тем, чтобы их политические конкуренты вели себя так же, партии сообща смогут сохранить условия для своего выживания и развития. Если же партии не пойдут на необходимые самоограничения, это может подтолкнуть общество к изменению избирательной системы с тем, чтобы преодолев корпоративную позицию партийных фракций, разблокировать возможности формирования надлежащих правовых основ российской многопартийности и дальнейшего совершенствования избирательного законодательства.
2.3._Законодательство о выборах и законодательство о СМИ и свободе информации
В ходе выборов в Государственную Думу в 1999 г. высветилась одна из существенных особенностей Федерального закона О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации , а именно: он оказался недостаточно согласован с законодательными актами, регулирующими свободу слова и свободу массовой информации. Как известно, в период проведения выборов в Государственную Думу деятельность средств массовой информации осуществляется в общем режиме, установленном Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации О средствах массовой информации , а также некоторыми иными законодательными актами о средствах массовой информации с учетом ряда специальных требований и ограничений, предусмотренных в Федеральном законе О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и в Федеральном законе Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации . Однако последние законы содержат весьма противоречивое регулирование участия средств массовой информации в избирательных кампаниях. Этими нормами должны руководствоваться как руководители средств массовой информации, так и журналисты, участвующие в освещении избирательной кампании. Соответствующие правила обязательны и для непосредственных субъектов избирательного процесса (кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков), являющихся в избирательной кампании партнерами СМИ. В итоге в период выборов обостряются вопросы о пределах регулирования деятельности СМИ в период избирательной кампании.
В тех случаях, когда избирательные комиссии, осуществляя контроль за предвыборной агитацией, исходили из приоритета норм избирательного законодательства над положениями законодательства о СМИ, это вызывало естественное сопротивление СМИ и приводило к определенной дестабилизации избирательного процесса. Зачастую ограничительное регулирование предвыборной агитации средствами избирательного законодательства, имея в виду достижение одних целей, на деле приводило к достижению результатов, которые весьма сложно объяснить с точки зрения логики Конституции, да и общепринятых норм проведения выборов в демократическом обществе. Так, согласно Федеральному закону О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (пункт 4 статьи 56), кандидат, зарегистрированный по одномандатному избирательному округу, не вправе воспользоваться бесплатным эфирным временем на каналах организаций телерадиовещания, подпадающих под действие пункта 2 статьи 55 Федерального закона (т.е. общероссийских государственных организаций телерадиовещания). Указанная норма была введена в закон с учетом опыта парламентских выборов в 1995 г. для того, чтобы руководители так называемых карликовых избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов по федеральному избирательному округу, не могли использовать бесплатное эфирное время, предназначенное для избирательного объединения в целом, для поддержки избирательной кампании лидера партии, зарегистрированного по одномандатному избирательному округу. На практике же получилось, что многим известным политикам, лидерам политических партий и движений создавались препятствия для выступлений с изложением позиции партии, движения на каналах общероссийских государственных телерадиокомпаний в счет бесплатного эфирного времени.
Перед законодателем стоит задача согласовать избирательное законодательство с законодательством о СМИ, обеспечив последовательное соблюдение всех прав и свобод граждан в период избирательных кампаний. Ограничения, налагаемые в соответствии с законом о выборах на ведение агитации через СМИ зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, не могут затрагивать свободы выражения мнений по политическим вопросам в СМИ для граждан, общественных объединений. Жесткое запретительное регулирование в данном направлении способно создать существенные препятствия для осуществления свободы слова, свободы массовой информации, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
