федеральная избирательная система

4. 1. Выборы депутатов Государственной Думы

Исторически сложилось так, что порядок проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в значительной мере определял основные направления развития всей системы российского избирательного законодательства, содержание основных институтов и процедур избирательного права, применяемых при проведении выборов всех уровней. В этой связи анализ законодательства о выборах в Государственную Думу и практики его применения является ключевым моментом для оценки состояния избирательного законодательства Российской Федерации в целом и необходимым условием для выработки предложений по совершенствованию всей избирательной системы в России.

В 1995 г. было 45 коллективных участников выборов в Государственную Думу, причем в распределении мандатов участвовали лишь 4 крупных политических объединения, победивших на выборах. 39 избирательных объединений не набрали необходимого числа голосов избирателей. Они распылили голоса значительной части голосовавших (49,5%). В результате 4 избирательных объединения получили призовые мандаты за счет почти половины избирателей, их не поддержавших.

В этом отношении Государственная Дума третьего созыва, избранная в 1999 г., оказалась более легитимной. Формально представительность нижней палаты парламента подтверждена на выборах в значительно большей степени, хотя нет никаких гарантий того, что при сохранении нынешней избирательной системы на следующих выборах не повторится ситуация 1995 года. При этом следует учитывать итоги выборов не только по федеральному округу, но и по одномандатным округам. В 1995 г. мажоритарная система относительного большинства, применявшаяся в этих округах, привела к тому, что депутаты здесь оказались избранными 29% проголосовавших избирателей. Причем 39 из 225 депутатов, или более 17% получили менее 20% голосов. Если же учитывать общее число зарегистрированных избирателей, то окажется, что депутаты от мажоритарных округов были избраны менее чем одной пятой их голосов. Такое же положение было на выборах 1999 года. В ряде одномандатных округов (Иркутский, Рязанский, Тульский, Ярославский, Ленинградский, западный - Санкт-Петербургский и других) депутаты получили менее 25% голосов. В 8 округах выборы не состоялись, поскольку здесь против всех кандидатов было подано больше голосов, чем за кандидата, выигравшего у своих соперников (в 5 из этих округов относительное большинство голосов составило от 11 до 16% всех голосов избирателей). В целом, как и на выборах в 1995г., депутаты в одномандатных округах оказались избранными примерно 20-25% голосов зарегистрированных избирателей.

На стадии подготовки и регистрации списка кандидатов руководство избирательных объединений, избирательных блоков зачастую не учитывает мнение своих региональных структур. В итоге рядовые избиратели отлучены от контроля за этой важнейшей стадией избирательного процесса. По свидетельству средств массовой информации, лидеры некоторых партий включали в свои списки любого, кто был готов финансировать избирательную кампанию и внести в кассу партии или движения определенную сумму. Установленные законом строгие правила выдвижения кандидатов на съездах, конференциях избирательных объединений (блоков) тайным голосованием не срабатывают.

Для того, чтобы Государственная Дума стала действительно представительным органом, выражающим реальные интересы общества, необходимы дальнейшие коррективы системы выборов депутатов. Здесь возможно несколько вариантов повышения эффективности избирательной системы.

Одна из наиболее радикальных мер связана с переходом от смешанной избирательной системы к мажоритарной, привычной для населения и применяющейся на выборах представительных и законодательных органов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации.

Известен главный недостаток мажоритарной системы - она лишает представительства в парламенте ту часть избирателей, кандидаты которых потерпели на выборах неудачу, что, впрочем, компенсируется вторым туром выборов. В целом применение этой системы приближает кандидатов в депутаты к избирателям, гарантирует с организационно-правовой стороны осмысленное использование гражданами своих избирательных прав голосованием за известных им лиц.

Применение мажоритарной системы вовсе не означает вытеснения политических партий из числа субъектов избирательного процесса. Наряду с избирателями они сохранят право выдвижения своих кандидатов. При этом, избирая партийных выдвиженцев, граждане получат возможность оценить не только политическую платформу кандидатов, но и их личные и деловые качества. В мажоритарном избирательном округе в ходе предвыборной агитации за и против кандидатов яснее высвечиваются и точнее, чем при обсуждении пропорциональных списков, оцениваются и недостатки претендентов на депутатские мандаты, уменьшается возможность попадания в парламент лиц с сомнительным прошлым или настоящим. Мажоритарная система позволяет упорядочить процесс партийного строительства, поскольку дает возможность реальной оценки социальной значимости каждой партии и ее действительного веса в общественном мнении. Применение мажоритарного принципа может способствовать, как показывает мировой опыт, формированию в стране крупных политических партий парламентского типа, что должно повысить стабильность функционирования всей политической системы.

Есть существенные резервы и в действующей смешанной избирательной системе, которая, по сути дела, так и не стала смешанной, а представляет собой две независимые избирательные системы - пропорциональную и мажоритарную. Необходимо органически соединить обе эти системы.

Предлагаемые перемены могли бы состоять в принятии следующей конструкции.

Сохраняется соотношение мандатов по пропорциональной и мажоритарной системам 225 : 225.

Вся территория Российской Федерации делится на 450 избирательных округов - по числу депутатских мандатов. По всем избирательным округам кандидаты в депутаты выдвигаются избирательными объединениями, блоками и избирателями непосредственно ( независимые кандидаты ). Избирательное объединение, блок может выдвинуть не более одного кандидата в округе. Кроме того, избирательное объединение, блок вправе зарегистрировать общефедеральный список кандидатов, при этом в избирательный бюллетень включается тройка лидеров и название этого объединения, блока, но не выдвигается кандидат по конкретному округу. При этом в общефедеральные списки не могут включаться кандидаты, выдвигаемые избирательными объединениями, блоками по избирательным округам.

Таким образом, избиратель получает один избирательный бюллетень с перечнем кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, блоками, и независимых кандидатов.

При голосовании избиратель отмечает фамилию кандидата (независимого или выдвинутого избирательными объединениями, блоками) либо тройку лидеров избирательного объединения, блока, которому он отдает свой голос. Каждый избиратель имеет один голос.

После окончания голосования подсчитываются голоса, поданные за каждого кандидата, выдвинутого по избирательному округу, а также голоса, поданные за избирательные объединения, блоки, которые хотя и не выдвинули кандидатов по округу, но чья тройка лидеров, а также наименование (символ) было включено в бюллетень для голосования.

Определение итогов выборов проводится отдельно по одномандатным избирательным округам и по федеральным спискам кандидатов. Избранными по одномандатным избирательным округам считаются 225 кандидатов, получивших наибольшее (в процентах) число голосов избирателей по 450 одномандатным избирательным округам. При этом от одного избирательного округа может быть избран только один кандидат. Затем голоса, поданные за кандидатов, выдвинутых соответствующими избирательными объединениями, блоками, которые не были избраны в одномандатных округах, а также голоса, поданные за соответствующее избирательное объединение, блок (в том случае, если оно не выдвигало своих кандидатов по округам), суммируются в масштабах всей страны, после чего производится пропорциональное распределение мандатов между федеральными списками кандидатов избирательных объединений, избирательных блоков.

Плюсы предлагаемой смешанной избирательной системы, состоят, в частности, в том, что она позволяет при сохранении системы пропорционального представительства приблизить избирательную кампанию каждого кандидата в депутаты к избирательному округу, при этом в большей степени обеспечивается соревновательность кандидатов на личной основе. Независимые кандидаты получают возможность на равных конкурировать с представителями организованных политических сил в рамках более компактных избирательных округов.

При использовании предлагаемой системы учитываются голоса избирателей, поданные за кандидатов избирательных объединений, не прошедших по мажоритарным округам. Таким образом, в результате пропорционального распределения депутатских мандатов более полно отражается воля всех избирателей.

Избирательные объединения, блоки, желая сохранить свои позиции в избирательной кампании, должны будут изменить свою тактику, перенеся центр тяжести агитации и всей работы с избирателями в округа, больше и активнее работая непосредственно с населением. Таким образом они получат более объективную оценку избирателей.

Особенность этой системы как системы смешанной состоит в том, что от части избирательных округов не будет своих представителей в Думе, а интересы этих избирателей станут защищать в парламенте депутаты от соответствующих избирательных объединений, избирательных блоков. Это затронет те округа, где избиратели не выразили достаточно определенно предпочтений по отношению к конкретным кандидатам в депутаты. Таким образом, в конечном итоге воля самих избирателей окажется решающим фактором в установлении соотношения представительства в парламенте по пропорциональной и мажоритарной системам.

Еще один вариант изменения избирательной системы в большей мере, чем предложенные выше, сохраняющий преемственность с ныне действующей системой, предполагает уменьшение числа депутатов, избираемых по партийным спискам до 150. Это сохранит возможность позитивного влияния избирательной системы на развитие многопартийности, в то же время ограничит до разумных пределов влияние политических объединений на формирование Государственной Думы и будет в большей мере соответствовать реальной роли этих объединений в общественной жизни.

4.2. Порядок формирования Совета Федерации

Как известно, в 1993 г. депутаты Совета Федерации (по два от каждого субъекта Федерации) избирались всеобщими прямыми выборами. Затем верхняя палата парламента стала формироваться из представителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти каждого субъекта Федерации. Сегодня в соответствии с Федеральным законом О порядке формирования Совета Федерации от 5 декабря 1995г. в состав Совета Федерации входят глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти каждого субъекта Российской Федерации.

Четырехлетний опыт работы Совета Федерации отчетливо показал, что его формирование из главных должностных лиц республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, действующих в составе верхней палаты парламента на непостоянной основе, тормозит законотворческий процесс, нарушает его непрерывность, нередко лишает палату возможности углубленного анализа законопроектов. Созданный на такой основе в период, когда страна остро нуждалась в политической стабилизации, укреплении принципов федерализма, Совет Федерации к настоящему моменту в значительной мере выполнил предназначенную ему роль и нуждается в реформировании с целью усиления эффективности его деятельности.

Сделать это можно, используя правовые возможности, предоставляемые действующей Конституцией Российской Федерации. Во-первых, используемый в статье 96 Конституции термин формирование применительно к способу создания Совета Федерации включает в себя разные пути определения персонального состава этой палаты - выборы, кооптацию, делегирование, вхождение по должности и другие. Во-вторых, Конституция не препятствует установлению порядка образования Совета Федерации, согласно которому в состав этой палаты может войти любой делегат от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации.

Главное, что важно сейчас установить - это несовместимость выполнения функций члена Совета Федерации с полномочиями главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так как его непосредственное участие в осуществлении законодательной власти на федеральном уровне не соответствует принципу разделения властей, установленному статьей 10 Конституции РФ.

В этой связи возможны следующие варианты:

А. Один из двух членов Совета Федерации избирается законодательным (представительным) органом, а другой назначается главой исполнительной власти.

Этот подход асимметричен и не вполне демократичен применительно к методу вхождения в состав сенаторов представителя органа исполнительной власти. Единоличное назначение является способом замещения должности, как правило, внутри данного органа, его аппарата или нижестоящих органов.

Здесь нет альтернативы. Все зависит от воли назначающего лица. По его усмотрению представитель органа исполнительной власти может быть любым чиновником, работающим в этом органе, что вряд ли совместимо с представительным характером его функций в Совете Федерации.

Б. Оба представителя субъекта Федерации избираются законодательным (представительным) органом, причем предложения по одной из кандидатур вносит исполнительный орган.

Это более демократический способ формирования Совета Федерации. В сущности, он означает формирование палаты на основе двухстепенных выборов, поскольку коллегия выборщиков избрана непосредственно населением субъекта Федерации. Чтобы представитель исполнительного органа власти не превращался в связи с такими выборами ещё и в представителя избирающего его законодательного органа, необходимо предоставить исполнительному органу право отзывать своего выдвиженца наряду с правом отзыва соответствующего депутата законодательным органом.

В. Оба члена Совета Федерации избираются на основе всеобщих альтернативных выборов в двух одномандатных округах, совпадающих с территорией субъекта Российской Федерации, из кандидатур, предложенных соответственно законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта Федерации.

Это наиболее демократический способ формирования Совета Федерации. Однако его применение означает, что представители от органов государственной власти в большей степени становятся представителями населения субъекта Российской Федерации, что не вполне соответствует положениям Конституции РФ. Чтобы сохранить конституционный статус сенаторов , необходимо обеспечить возможность их отзыва соответственно законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта Федерации и определить условия такого отзыва.

Любой из этих либо других вариантов должен устанавливаться федеральным законом. Передача субъектам Федерации права регламентировать способ вхождения представителя от государственных органов в состав сенаторов выхолащивает формулу Конституции о том, что порядок формирования Совета Федерации определяется на федеральном уровне. Иное может привести к формированию палаты на прямо противоположных основах.